求解三大考題：存與廢、增與減、綠與黑

——開發區，再出發！（三）

　　近期，九家國家級經濟技術開發區負責人圍繞當前國家級經開區發展面臨的體制機制回歸、政策功能弱化、綠色發展矛盾等焦點問題吐露心聲。他們希望能將國家頂層設計與基層創新相結合，營造相對公平的區域發展環境，建立必要的退出機制，助力國家級經開區再創輝煌。

　　存與廢：開發區原有體制機制是否還要存續？

　　與30多年前國家級經開區剛興起時，百廢待興的幹事創業環境不同，從當前體制機制看，開發區內制度化交易成本正在上升。隨著機構職能從屬、辦事效率下降，開發區單獨存在的必要性也變得越來越模糊。

　　開發區原有的“不給、不管、不要”的扁平化、大部制政府構架非常適合産業及企業的發展。但現在，很多開發區要麼與行政區合並，要麼被行政區管轄，繼而要求上下一致，就必須不斷增設機構、職能，這就導致管理層級越來越多。

　　我國東部某國家級經開區管委會負責人有一種突出的感受：過去各地舉全市之力發展開發區，開發區工作通常是政府各項工作的重中之重。副市長或市委常委大都兼任開發區領導，政府重視加上社會關注，所有資源、政策都向開發區傾斜。但近年來，部分開發區進入到國家級新區框架中，盡管開發區依舊是主體，但新區出現後，開發區就與直通市級的體制之間出現斷層，層次被壓低，行政效率下降問題凸顯。

　　“開發區在較低的層次中如何發揮積極性和能動性？這是開發區面臨的核心體制問題。”大連經開區管委會主任劉德春説，有人認為開發區靈活的體制機制容易滋生腐敗，但二者之間顯然並不能畫等號。

　　寧波經開區管委會巡視員王一鳴、煙臺經開區管委會副主任閆慶華表示，開發區之所以能不斷發展，靠的正是體制機制高效、靈活的優勢。隨著不少國家級經開區與行政區合並，原有體制優勢有向傳統政府回歸的趨勢。閆慶華以行政審批為例稱，現在有的投資項目從審批到投産，短則18個月，長則兩三年，企業根本等不起。

　　多位開發區負責人認為，過分強調頂層設計，將使開發區失去原有的創新能力。實際上，中央強調的是頂層設計與基層探索有機互動，但現在的問題是，基層探索失敗的責任如何劃分。何為敢擔當，何為亂作為，缺乏一條明顯界限。如果開發區在體制機制上與傳統政府無異，那麼終有一天將被撤銷，這也是基層開發區人所擔心的。

　　增與減：優惠政策是否能延續加碼？

　　近年來，原有政策優勢的不斷弱化讓國家級經開區“帶頭人”們倍感焦慮。大家普遍擔心，一方面部分開發區，特別是較為落後的開發區患上了優惠政策的“依賴症”，停滯不前；另一方面是發展較好的開發區，與新興政策“洼地”間正在拉開差距，前進步履維艱。

　　“如果沒有政策優勢，開發區會處在區域競爭的顯著不利地位。”一位開發區負責人憂心忡忡地説。其實，各開發區都意識到不能養成政策“依賴症”，但從自貿區看，政策導向作用依然很強。作為印證的是，上海自貿區成立僅半年，新設企業就達7700多家，相當于其前身上海綜合保稅區20余年總和。

　　不只是自貿區，有開發區負責人指出，近期高新區與國家自主創新示范區政策優勢疊加，也展現出了強勁的發展勢頭。“頂層設計自上而下的推動作用非常強，如果只是開發區自下而上單兵作戰，恐怕難以突破。”該負責人稱。

　　上海閔行經開區運營商上海地産閔虹集團執行董事、總經理馮曉明表示，國家級經開區經濟體量大，産業、地域涵蓋廣，一旦國家需要採取經濟調整舉措，如去産能、降成本、補短板，選擇國家級經開區作為抓手也更容易體現國家意志。這既兼顧了經濟效益，也平衡了社會效益。從這個意義而言，對開發區進行必要的政策扶持依然是必要的，而且關乎大局。

　　杭州經開區管委會副主任馬佳駿、廣州經開區管委會副主任孫學偉、劉德春等負責人也認同，開發區最終還是要從吃“政策的奶”轉向吃“市場的奶”，尋找和培育內生動力。

　　對于目前仍留在開發區以及今後希望落戶開發區的企業來説，它們看中的絕不僅僅是優惠政策，更是對産業配套、區位優勢、政府服務的綜合考量。隨著開發區自身優越性的不斷釋放，優惠政策的光芒最終將被覆蓋掉，這樣的開發區才是有自主創新發展能力的。

　　綠與黑：青山綠水與經濟發展是否矛盾？

　　半月談記者在調研中注意到，作為國內眾多開發區中的排頭兵，國家級經開區通過設置投資強度和提高招商門檻，啟動“責任關懷”制度，加強環境綜合整治，正在走出污染的拖累。但不容忽視的是，工業企業偷排、意外災害帶來的污染仍時有發生。

　　“污水處理是擺在開發區轉型發展面前的一道坎。”王一鳴説，寧波經開區每天要處理超過35噸污水，但對于一般剛起步以及縣一級開發區來説，即便每天5到10噸的處理量都難以盈利。

　　孫學偉指出，隨著各地開發區産城融合的深入以及新型城鎮化建設步伐的加快，反倒是越來越多開發區內投産多年的企業被新建居民區“包圍”。後搬至此的居民提出了工廠搬遷的要求，類似社會矛盾在基層較為突出。由于企業搬遷費用高昂，開發區也束手無策。

　　為尋求開發區環境治理的突破，一些國家級經開區選擇了抱團取暖。2016年8月，由36個國家級經開區共同發起的中國國家級經開區綠色發展聯盟在天津成立。

　　“寧舍短期經濟小賬，也要保環保社會大賬。”成都經開區管委會副主任程果表示，開發區不應是産業結構落後、發展方式粗放、生態環境污染的代名詞，青山綠水與經濟發展的矛盾結合體，而應是綠色發展的先行者、引領者。（記者 毛振華）

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責任編輯： 陳俊松