美國的“中央國有企業”情況介紹

美國現行法律制度和行政管理制度中沒有“國有企業”的概念和統一定義，各級政府對商業行為幹預較少，高度依賴市場化體係。美國公司的設立由各州制訂法律實施，聯邦層面沒有《公司法》，聯邦僅有20多家類似“中央國有企業”的機構或公司，分別稱為聯邦政府公司（FederalGovernment Corporation）和政府資助企業（GSE，Government-Sponsored Enterprises）。二者最顯著的差別在于：聯邦政府公司是政府的一部分，員工屬于聯邦雇員，這類公司包括美國郵政署、進出口銀行等17家機構；而政府資助企業為私有企業，雇員工資由企業支出，這類公司包括房利美和房地美等5家公司。無論是聯邦政府公司還是政府資助企業，它們僅在市場化方式不適宜或無效的情況下組建，同時與私營領域的公司競爭很少或根本不存在競爭。

一、美國聯邦政府公司

美國的聯邦政府公司是由國會單獨通過法律成立的，這使得各個公司在法律結構、組織結構及公司治理結構上形式各異。《美國法典》第5編（Title 5 103）將政府公司（Government Corporation）定義為“由美國政府擁有或控制的公司”；《1945年政府公司控制法案》（Government Corporation Control Act of 1945）則將政府公司界定為“政府擁有股份或全資擁有的公司”，但該法沒有規定政府公司的組建程式，也沒有説明政府公司的構成要件，只是在法律中列出了28家納入管理的公司清單，這與各州的《公司法》差異巨大。除《1945年政府公司控制法案》列出的公司清單外，美國也有其他的類似政府公司清單，但各清單因編制者對政府公司的定義不同而各異，其涵蓋范圍既包括美國郵政（USPC）、聯邦存款保險公司（FDIC）等大型企業，也包括財政部下轄的聯邦融資銀行（Federal Financing Bank）、司法部下轄的聯邦監獄産業公司（FederalPrison Industries）等小型專業性公司。美國現有17家聯邦政府公司，詳見附件1。

聯邦政府公司是國會為執行公共目標而成立的聯邦政府機構，其主要任務是提供市場化導向的産品或服務，並實現自身收支平衡。《1945年政府公司控制法案》對聯邦政府公司的預算、審計、債務管理、吸儲業務等進行了規定。由于提供商品和服務能給其帶來收入，聯邦政府公司不受行政管理部門的預算規定約束，但該法案要求政府全資擁有的公司向總統提交“商業型預算”，總統評估修改後，提交國會批準並監督。美國行政管理部門不負責對聯邦政府公司進行監督，參眾兩院也沒有統一的委員會負責監督所有聯邦政府公司，各公司由其所屬領域的專門委員會負責監督。

二、政府資助企業

政府資助企業的法律權力、組織結構和運作方式各有不同，由其當初成立的法律和相關許可所決定。但所有政府資助企業具有的共性是：屬于私營部門擁有的金融機構、業務領域競爭較小、所有活動須限定在國會頒布的許可范圍之內，此外，國會批準其成立本身即為其債務提供了一種隱性的聯邦擔保。

政府資助企業是特殊的盈利性金融實體，它們不是銀行，不是信用合作社，也不是存貸款協會。除了農場信貸係統下的銀行外，政府資助企業不直接借錢給公眾。國會建立政府資助企業是為了改善資本市場的效率，克服市場不完善，提供資本市場流動性，使資本從供應者輕松流入具有較高貸款需求的領域。出于此目的，政府資助企業發行資本股票和長期及短期債務契約、住房抵押貸款支援證券（MBS）、購買抵押貸款並置于其自身債券投資組合中，並對其提供的擔保及其他服務收費。政府賦予它們完全私有公司所不具備的一些收益及特權，另一方面，也限定了政府資助企業的業務活動范圍，並要求它們支援某些特定的公共政策目標。

美國目前共有5家政府資助企業。其中三家為投資者所有，分別為聯邦國民抵押貸款協會（即房利美，Federal National Mortgage Association，Fannie Mae）、聯邦住房貸款抵押公司（即房地美，Federal Home Loan MortgageCorporation，Freddie Mac）和聯邦農業按揭公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation，FarmerMac）；另外兩家為借款人合作所有，分別是聯邦家庭貸款銀行係統（Federal Home Loan BankSystem）和農場信貸係統（Farm Credit System）。房利美和房地美從2008年起受美國政府托管，二者約80%的股份在美政府手中，這兩家政府資助企業實際上已不再按普通商業模式經營。

三、政府資助企業與聯邦政府公司的區別

聯邦政府公司屬于美國政府內的專業行政機構（agency），而政府資助企業是政府執行機構（instrumentality），這一區別在法律和行政管理上都很重要，決定著聯邦政府的控制方式。

按照《美國法典》第5編第一部分的定義，聯邦政府公司所屬的專業行政機構直接按聯邦管理序列進行管理。因此，行政機構受《美國法典》中相關法律法規管理，除非在其成立許可中有所豁免。與其他行政機構一樣，聯邦政府公司需由聯邦任命其高級官員，通常還須參議院批準；同時還須遵守公務員法和聯邦採購法，並接受聯邦預算管理及其他聯邦直接管理的規定。

而政府資助企業所屬的執行機構是私人擁有的機構，不受任何聯邦管理雇員法律法規的約束，除非在其成立許可中言明，這也為其提供了運營上的額外靈活性。在成立許可中，執行機構可以在政府許可權之內被賦予有限特權，例如免除州和地方稅等，但執行機構自己不可更改許可證約束的相關業務。

四、政府托管下的房利美與房地美

房利美和房地美（以下簡稱“兩房”）是美國最大的兩家政府資助企業，其商業模式也基本上就是美國政府資助企業的整體情況。

（一）“兩房”的發展歷史

房利美成立于1938年，是國會應對大蕭條措施的一部分，當時屬聯邦機構。1954年，房利美重組為混合所有制公司，部分歸政府所有。1968年，國會立法要求政府銷售其擁有的房利美股份，1970年，房利美轉變為私人股東擁有的公司。房利美是世界上最大的非銀行類金融機構，它對美國銀行係統提供了巨額流動性，其債券信譽和規模僅次于美國財政部發行的國債。

房地美成立于1970年，由《緊急住房金融法案》（Emergency Home Finance Act）授權成立，其創建目的是為了促進與房利美的競爭。1989年，房地美被私有化為股份公司。

（二）“兩房”的商業模式

“兩房”擁有相同的商業模式：融資方面，由于市場認為“兩房”具有聯邦政府的隱性擔保，所以他們可在市場發行具有極高信用評級的機構債進行融資；在投資角度，“兩房”從貸款商（商業銀行或其他存款性金融機構）那裏購買住房抵押貸款債權，或者將其作為資産組合中的一部分，或者把債權打包後實施證券化，發行住房抵押貸款支援證券（MBS）出售給美國及全球投資者。

房利美和房地美開展的業務是美國住房政策的重要組成部分，承擔著相同的社會責任。“兩房”的成立許可規定了五項目的：保持二級住宅抵押貸款市場的穩定性；對資本市場做出“正確”反應；增加抵押貸款流動性，包括向中低收入家庭提供抵押貸款信貸；在美國全國推動抵押貸款信貸；以有序方式管理聯邦擁有的抵押貸款投資，盡力不對住宅抵押貸款市場産生負面影響，確保聯邦政府損失最小。

為方便“兩房”購買中低收入者的抵押貸款，國會立法規定，“兩房”發行債務證券的利息免于支付州和地方所得稅；在必要情況下，可享受財政部為每家公司撥付的22.5億美元信貸支援；無須在美國證券交易委員會對其證券進行注冊；由FDIC擔保的銀行可對“兩房”證券進行投資，且不受一般情況下對股份制公司投資的限制。除去這些利益，“兩房”實際上獲得的最大優惠是聯邦政府提供的隱性擔保，外界普遍認為它們不可能破産或違約，因為政府將永遠為它們托底。這些因素使得“兩房”比其他競爭者融資成本更低，因此更具競爭力。多年來，美國住房抵押貸款二級市場形成的格局是，“兩房”控制常規抵押貸款證券，其他私營機構主攻41.7萬美元以上的大額抵押貸款證券。“兩房”是美國房地産市場的支柱，其擔保或購買的房地産抵押貸款長期佔美國房地産市場一半以上，次貸危機以來更是達到80%以上。

“兩房”在美國住房抵押貸款市場發揮了重要作用。通過向銀行購買住房抵押貸款債權，釋放銀行的現金流，使銀行能夠再發放新的貸款，而貸款商資金流動加快使其資金成本降低，進而也降低了抵押貸款利率，使全美借款買房用戶尤其是中低收入借貸者受益。美國的住房擁有者比率從1990年的64%上升到2004年的最高點69.2%，2014年3季度的住房擁有者比率為64.4%。

“兩房”既擔負著優化中低收入者住房條件的公共使命，又要為股東創造高利潤，這種雙重職能具有一定矛盾性。2003年，美聯儲一位研究人員指出，“兩房”與政府的緊密關係給其股東和購房者帶來了價值1490億美元的總補貼，但其中53%約790億美元的收益歸“兩房”少數股東，而眾多購房者享受到的實惠僅佔47%。

（三）“兩房”被政府接管及股票退市

雖然在“兩房”的投資組合中完全不含任何次級貸款，但隨著次貸危機將信貸風險從次貸市場擴展至整個抵押貸款市場，“兩房”從2007年起開始遭遇連續巨額虧損。美國政府迅速對“兩房”施以援手，把原來的隱性擔保完全顯性化。

2008年國會出臺《住房與經濟復蘇法案》（HERA），成立了對“兩房”新的獨立監管機構聯邦住房金融署（FHFA），並允許美國財政部購買“兩房”債務。2008年9月6日，FHFA將“兩房”置于聯邦托管狀態，以避免住房金融市場崩潰及更大風險。FHFA表示，政府托管是為了保證公司金融基礎穩健，如果“兩房”財務狀況變得安全且具有償付能力，則政府托管將會結束，“兩房”將重由股東控制。

9月7日，財政部與“兩房”達成《優先股票購買協議》（PSPA），在兩公司各購買1000億美元的優先股。2009年5月，財政部將購買金額提高到2000億美元。目前，房利美和房地美可在各自2337億美元和2118億美元的累計融資限額內向財政部申請注資。截至2013年底，在PSPA項下，財政部共購買了“兩房”1874億美元的優先股。 “兩房”須在每季度末向財政部上交其全部利潤作為股息，截至2014年三季度末，“兩房”共向財政部支付了2186億美元的優先股股息。

此外，美國政府的救助行動還包括購買“兩房”的抵押貸款支援證券（MBS）。截至2014年8月底，美聯儲和財政部持有的“兩房”抵押貸款支援證券達到1.55萬億美元，佔“兩房”資産總量的29%，是“兩房”債券的最大持有人，其中美聯儲購買的“兩房”MBS約為1.33萬億美元。

美國政府對“兩房”的迅速救助，至少出于三點考慮：首先，由于“兩房”在美國住房市場中的重要作用和公共責任，若讓其自生自滅將損害美國的整個抵押貸款市場和房地産金融業；其次，“兩房”牽扯面甚廣，投資來源中不僅有美國國內商業銀行和各類基金，還包括全球許多國家的央行，若對其置之不理，將為全球金融及經濟運作帶來係統性災難；第三，如果放任“兩房”破産違約，將大大損害美國機構債的國際信譽，而美國政府不想讓其産生蝴蝶效應。

由于“兩房”股價長期低于1美元，FHFA宣布“兩房”股票于2010年7月7日退市，退市後“兩房”股票在場外市場繼續交易。但另一方面，股票退市並未影響“兩房”的債券表現，美國政府仍將履行為“兩房”注資、為其補充資本金的法律合約，“兩房”的普通機構債券至今仍然保持著AAA的最高信用評級，而“兩房”的MBS由于具有“兩房”的信用及抵押資金池的雙重保證，更是不受影響。

（五）“兩房”的地位恐難撼動

有國會議員批評財政部和美聯儲對“兩房”的救助，認為這是用納稅人的錢補貼“兩房”的股東與債權人。長期以來，關于“兩房”地位與角色的爭論從未停止，包括如何改變“兩房”的經營方式，甚至“兩房”是否還應繼續存在等。但鑒于其承擔的社會公共角色，以及國會中各種經濟、政治考量的博弈，“兩房”在美國房地産信貸市場中的地位恐怕很難撼動。

附件1：美國17家聯邦政府公司

1.商品信貸公司（Commodity CreditCorporation），1933年在特拉華注冊成立，1948年根據《1948年商品信貸公司法案》轉化為全資政府公司。主要職能是穩定、支援和保護國內農場的收入與農産品價格，同時協助維護大宗農産品的充足供應與有序流通。

2.進出口銀行（Export-Import Bank），1934年成立，聯邦出口信貸機構。

3.聯邦作物保險公司（Federal CropInsurance Corporation）,1938年成立，全資政府公司，由農業部風險管理局管理，主要負責為美國農場和農業企業提供聯邦農作物保險項目。

4.聯邦存款保險公司（Federal DepositInsurance Corporation），1933年根據《格拉斯－斯蒂格爾法案》（Glass-Steagall Act）成立，為商業銀行儲蓄客戶提供存款保險服務。目前為每家銀行每個存款人普通帳戶最高保險額為25萬美元，個人退休賬戶最高保險額為25萬美元。

5.聯邦融資銀行（Federal Financing Bank）,1973年成立，全資政府公司，由財政部負責監督，主要負責為聯邦機構融資，以提供聯邦政府融資效率，降低融資成本。

6.聯邦監獄産業公司（Federal PrisonIndustries），全資政府公司，1934年成立，主要職能是為聯邦監獄局囚犯提供有償就業，並為其提供一定技能培訓，生産的産品和服務主要為聯邦政府使用，與私營企業競爭較小。

7.融資公司（Financing Corporation），1987年根據《競爭平等銀行法案》（Competitive EqualityBanking Act）成立，政府擁有部分股份，其唯一職責是處理聯邦儲蓄和貸款保險公司（FederalSavings and Loan Insurance Corporation）的不良資産與債務，為其提供再融資。1991年以來，發行新債的職能終止，現存債務將于2017-2019年到期。

8.政府國民抵押貸款協會（吉利美）（GovernmentNational Mortgage Association, Ginnie Mae），1968年成立，政府全資公司，主要職責是購買銀行發放的住房抵押貸款，設計出結構性産品的過手證券（Pass Through）後再打包出售，為房地産市場提供流動性。吉利美與“兩房”共同構成美國房地産市場的支柱。

9.國家鐵路乘客運輸公司（National RailroadPassenger Corporation，AMTRAK），根據1970年《鐵路乘客服務法》（Rail Passenger Service Act of1970）成立,負責城市間鐵路乘客運輸。

10.海外私人投資公司（Overseas PrivateInvestment Corporation），根據1964年《對外援助法》成立，主要職責是協助美國對發展中國家進行私人投資，為投資者提供融資、貸款擔保、政治風險保險等。

11.退休金收益擔保公司（Pension BenefitGuaranty Corporation）,根據1974年《員工退休收入安全法》（Employee Retirement Income Security Act）成立，主要為企業的退休金計劃提供擔保，保證退休職工能獲得預期的退休金收益。

12.舊金山要塞信托（Presidio Trust of SanFrancisco），1996年成立，主要負責管理舊金山要塞公園所屬的內陸部分。

13.重組融資公司（Resolution FundingCorporation）,1989年根據《金融機構改革、復蘇、執法法案》（Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act）成立，主要負責為重組信托公司（Resolution Trust Corporation）籌措資金。 

14.聖勞倫斯航道發展公司（Saint LawrenceSeaway Development Corporation），政府全資，1954年成立，負責管理聖勞倫斯河出海的海路運輸的安全與有效運轉。

15.田納西山谷管理局（Tennessee ValleyAuthority），1933年成立，主要負責田納西山谷的發電、洪水控制、導航、土地管理。

16.美國郵政署（United States Postal Service，USPS）的歷史最早可追溯至1775年,是少數在美國憲法中提及設立的機構，提供郵政服務。1792年升格為郵政部，1971年，根據《郵政重組法案》（Postal Reorganization Act），郵政部撤銷，成為今天的郵政署。

17.威列斯火山口信托（Valles Caldera Trust），2000年成立，主要為了保護威列斯火山口國家保護區。

【糾錯】

責任編輯： 何險峰