奇葩政策損害了誰

　　——誰來問責奇葩政策(上篇)

　　折騰群眾招民怨 政策奇葩誰擔責？

　　各類奇葩政策文件、奇葩規定及其催生的奇葩證明，在一些地方層出不窮，如“復婚不準操辦酒席，違者禮金一律沒收”“全縣卷煙銷售必須達到25100箱”“按教師學科分配生二孩名額”“全縣統一門店牌匾”“就業、入學須提供父母無犯罪記錄證明”等，屢屢被推上輿論的風口浪尖，既幹擾了民眾生活，也損害了政府公信力。

　　奇葩“紅頭文件”太任性，損害公信力

　　不少奇葩政策來自個別政府部門出臺的“紅頭文件”，一經曝出，輿論一片嘩然，成了被群眾譏諷的對象，政府威信掃地。

　　有的奇葩“紅頭文件”公然侵犯私人領域，憑借行政權力對公民權益粗暴干涉。貴州遵義鳳岡縣曾以縣委、縣政府的名義下發“紅頭文件”，要求“復婚不準操辦酒席；雙方均為再婚的不準操辦酒席”。這一要求被認為涉嫌公權力濫用，逾越公權力運作的應有邊界。

　　有的奇葩“紅頭文件”看似未逾越公權力邊界，卻缺乏科學性和可行性，同樣暴露出權力的任性。前不久，為讓城區門店牌匾整齊“好看”，某西部縣工商局發布公告，要求縣城門頭牌匾統一為“長度不限，高度1.5米，厚度0.15米，底邊對齊，不得隨意增高或降低；門牌之間不留空隙，底色為紅色”。

　　網友“窮理正心”評價説：“竟然要求全縣城的門店廣告牌匾統一，還説是根據廣告法的規定，簡直是笑死我了。”該縣工商局已預料到群眾會有抵觸情緒，特意在公告最後一條規定“所有經營戶必須自覺服從統一安排，在規定時間內更換門牌，不得無故刁難執法人員，妨礙執行公務”。

　　有的奇葩“紅頭文件”與國家法律和中央規定明顯衝突，嚴重違法違規。海南海口市職業資格認定“復活”事件，便是這樣一例。2016年9月，海口市住建局下發“紅頭文件”，要求該市裝修領域的從業人員，必須在所謂“海口市室內裝飾裝修協會”的機構辦理誠信檔案。這家機構還將誠信檔案與“裝飾項目經理”“室內設計師”等職業資格相捆綁，要求從業人員交費參加培訓。

　　實際上，這些職業資格認證早已被國務院取消。最終，海口市住建局3名責任人被嚴肅處理，涉事的行業協會被民政部門撤銷登記。

　　大紅的抬頭、蓋章的文尾，一些本該嚴肅權威的“紅頭文件”卻成了奇葩文件。網上甚至有人專門歸納了“紅頭文件”幾類怪現狀：鬧劇頻出，啥事兒都敢發個“紅頭文件”；只管發、不管收；層級越低執行力越強，一定范圍內“超過法律”等，令政府權威大打折扣。

　　奇葩規定太離譜，剝奪民眾獲得感、幸福感

　　與地方政府決策施政的奇葩“紅頭文件”可相提並論的，還有地方企事業單位制定的種種強制規定和無理要求。這些奇葩規定招致群眾質疑，起到了適得其反的負面效果。

　　去年，中部某縣一高中出臺了一份內部文件，明確規定各個學科可以懷孕二孩的教師名額，政策一出便引發該校教師強烈不滿，並通過媒體迅速發酵，造成了惡劣社會影響。

　　實施全面二孩政策，是黨的十八屆五中全會作出的決定。在此背景下，“女教師懷孕須排號”顯得與國家生育政策極不搭調，也著實讓人有些摸不著頭腦。女教師生孩子要聽從學校安排，否則將面臨被開除的風險，這是赤裸裸的霸王條款。

　　有的奇葩規定充滿歧視，甚至危及特定人群的“飯碗”。女職工生育幾多難，就不時成為社交媒體的熱門話題。河南省商丘市尚博學校曾曝出與教職工簽訂侵犯生育權的霸王合同，要求育齡女教師若因上學期懷孕導致下學期不能工作或中途辭職者，需承擔其他代課老師的代課費和招聘費2000元。學校負責人還表示30多名女教師簽合同時沒有提出異議。

　　“女職工入職三年內不許結婚或者生子”等被詬病已久，用人單位明裏暗裏卻依然執行。網友“莓子茶”就説：“最怕的就是，到時候應聘教師。人家一看我是未婚女性，就算我考得好，也會優先考慮已婚有孩子的，或者直接招一個男同胞。”不少女研究生畢業找工作，因所謂“單身、不穩定”，被用人單位拒之門外。

　　有擺在明處的奇葩規定，也有在臺面下的“潛規則”。在今年的小學升初中招生季中，廣州市部分知名公辦及民辦學校利用各種“地下”秘密考試選拔招生。有的家長為獲得更多“秘考”資訊，先後加入20多個“秘考”家長群。為了獲得更多被學校選中的籌碼，有的孩子三年級開始上奧數班，四年級參加各種競賽，五年級進入各培訓機構參加排名。

　　奇葩證明折騰群眾，招民怨

　　一些奇葩文件、奇葩規定還催生奇葩證明。這些奇葩證明究竟有多麼煩人？看看辦事群眾深惡痛絕的態度就知道了。

　　近日，半月談記者在中部省份某鄉鎮政務服務大廳，偶遇了一位前來開具“關鍵”證明的大學生小華，她剛謀得一個國企崗位，簽協議時被告知須提供“父母無犯罪記錄證明”。小華輾轉回到戶籍地派出所，隨後又來到村委會，一番解釋後，村幹部為她寫了一個“開具‘父母無犯罪記錄證明’是就業需要”的證明。

　　前後折騰了一整天，小華除了滿頭大汗，還有滿腹的不解：“我就業和爸媽是否有犯罪記錄有關係嗎？”

　　與小華遭遇類似，為子女辦理入學的劉先生也“被折騰得不輕”。

　　時下正值中小學新生入學季。在南方某省打工的劉先生為到入學年齡的孩子申請入學，其所填申請表明確要求“由本人提供戶籍地公安派出所和用人單位分別出具的有無違法犯罪記錄的證明”。

　　當劉先生輾轉返回戶籍地開證明時卻被告知，根據相關規定，公安機關不對個人開具“違法犯罪記錄證明”。為解劉先生“燃眉之急”，警察還是為他出具了相關證明，並在證明中附帶了一句話：請問教育部門，難道小孩的父母有違法犯罪記錄就可以剝奪小孩讀書的權利嗎？

　　其實，公安部早在2015年就公開表示，不再對個人開具包括“違法犯罪記錄證明”在內的18種證明。

　　經過初步梳理，半月談記者注意到，就業、婚育、升學等民生領域是奇葩證明的集中地。各式奇葩證明雖歷經整頓仍不時冒頭。吉林省公安廳曾對當地派出所出具的證明文件進行過匯總摸底，基層派出所要應付來自法院、檢察院、民政、教育、人社、住建、銀行等10多個機構部門的證明需求，各類證明超過50種。“婚前未結婚”“自己仍活著”等證明內容頻出。

　　去年8月，公安部等12部門聯合出臺《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》，對共計29類開證明的情形作出明確規定。合葬證明、未婚同居證明、癌症證明、外傷證明、同意骨灰取走證明、健康證明等一批奇葩證明被取消。但在實際工作中，一些已不允許開具的證明，需求量依然很大。特別是部分社會機構要求出具政府機構已取消的證明材料，形成“一邊不開，一邊還要”的怪現象。

　　一紙奇葩證明難倒辦事群眾，各式奇葩證明層出不窮，在加重群眾負擔的同時，也侵犯了群眾合法權益。

　　奇葩政策該不該追責

　　——誰來問責奇葩政策(中篇)

　　半月談記者 程士華 楊紹功 蕭海川 孫清清

　　那些曾經被輿論質疑的奇葩政策，大多數都以夭折結局。對這些奇葩政策，是否應當進行責任追究？如何問責、追責？有觀點認為奇葩政策損害了政府公信力，理當追責；也有觀點認為，奇葩政策如何判斷沒有明細標準，如果追責可能會挫傷地方政府工作積極性。

　　奇葩政策多短命

　　梳理以往奇葩政策，半月談記者發現，一些地方政策公布之後，引發輿論潮水般質疑批評，當地政府不得不快速應對，糾偏叫停；有的雖然沒有被當地政府明確發文廢除，但是也往往因為無法執行，在發布後逐漸被淡忘，成為一紙空文。

　　隨著經濟社會的快速發展，很多新的情況和新的問題暴露出來，過去的法律法規不能提供解決這些問題的辦法，同時，新的法律法規制定又有一個過程，在此期間比較容易出現奇葩政策。

　　近日雲南大理下發“紅頭文件”，要求當地各級政府機構、各人民團體以及企業等，取消周末雙休、職工休假，而原因是為了完成迎接創建全國文明城市的檢查任務。

　　半月談記者與雲南大理宣傳部門有關負責人聯繫獲悉，該“紅頭文件”已經被叫停。該負責人解釋説，該文件發出係政府工作人員失誤造成，文件發出後，當地政府覺得不妥，隨後立即採取措施進行糾正，叫停撤銷該文件。

　　同樣的案例近來還在其他地方發生。湖南寧鄉縣發布的《關于融資擔保函作廢的聲明》(簡稱《作廢聲明》)也引發了公眾的高度關注。該《作廢聲明》稱：2015年1月1日以來我縣人民政府及相關職能部門在國有公司融資過程中出具的所有擔保函、承諾函全部作廢，其承諾、擔保事項及行為無效。

　　此舉被公眾輿論質疑地方政府有違契約精神。隨後，當地政府又宣稱作廢該《作廢聲明》，決定立即收回此函，向社會各界表達誠摯歉意。

　　還有一些奇葩政策，雖然沒有明確廢止，但是始終沒有得到落實，發布後一直處于雪藏狀態，無疾而終。據中部某省會城市一名基層幹部介紹，當地為了維持市容環境幹凈衛生，決定在加大城管執法的同時，從源頭上解決道路兩旁攤販亂擺攤問題，遂出臺要求公職人員不得在街道兩側流動攤販處購物的“紅頭文件”。但是該規定發布後，因為缺乏可操作性，也沒有得到執行，並沒有任何一位公職人員因為在流動攤販處購物被處罰，後來此事不了了之。

　　雲南省政府法制辦有關人員表示，夭折的奇葩政策大多數沒有法律依據，且不合情理，讓人一看就覺得違背常理。奇葩政策主要出在一些具體的辦事部門，這些部門自行出臺了一些“土政策”。

　　何為奇葩難斷定，政策奇葩誰擔責

　　盡管很多奇葩政策都得到了及時糾正，但是奇葩政策的出現，對政府的公信力和權威性的損害是毋庸置疑的。對于是否應當對奇葩政策進行追責，各方觀點不一。

　　“我認為沒必要追責。”安徽省一名基層幹部説。一些地方政策在公布之後因為缺乏常理被質疑為奇葩，但是如要對奇葩政策追責的話，首先要清楚界定什麼是奇葩政策，否則追責是無法操作的。而一個政策是否奇葩，很難有明晰的判斷標準，還有可能追責本身也變成奇葩政策。

　　追責奇葩政策很可能會挫傷幹部積極性。部分基層幹部認為，一些政策雖然網絡輿論認為很奇葩、不合常理，但是這些政策的出發點是好的，只是可能由于還不夠精細化、精準化，所以制定出的政策讓公眾覺得很奇葩。在什麼是奇葩政策都不清楚的情況下，如果對奇葩政策追責，會影響地方相關部門的積極性，導致出現“幹的越多錯的越多、不幹事就不犯錯”的不作為心態，這樣反而不利于基層治理。

　　一名政府工作人員説，一項政策或者一個“紅頭文件”的發布，一般要經過以下環節：某個部門提出建議事項，上報分管領導，由分管領導簽批後發文，如果該事項涉及其他部門，則該事項還需要進入當地政府常務會議討論審議，最後再以政策規章或者“紅頭文件”的形式對外公布。“經過集體決策的事，是很難追責的。”該政府工作人員表示。

　　與政府官員的觀點迥異，一些法律人士則認為，不能因為奇葩政策出發點的合理性，就可以忽略奇葩政策的不合理之處。對奇葩政策追責，是對地方政府領導幹部治理能力的倒逼，利大于弊。

　　“對奇葩政策的追責肯定是有現實意義的。”北京大悅律師事務所郎克宇律師説，奇葩政策導致廣大群眾對政府的公信力産生質疑，在實踐中浪費了大量的人力物力與財力，給國家和集體造成損害。且奇葩政策與國家公務人員的職權行為密切相連，這種行為雖表面上看未必有違法之處，但深究起來，必與正當行使權力的要求相違背。

　　郎克宇認為，奇葩政策的出臺往往帶有一定正當性的借口，大多數是集體決策的結果，現實中，是否奇葩往往是後知後覺的，帶有一定的滯後性。所以，在實際工作操作中追責是有一定難度的。“奇葩政策是權力濫用的孿生姐妹，約束住權力，監督好權力，奇葩政策的追責就順理成章了。”

　　在安徽品涵律師事務所主任王迎五律師看來，有必要對奇葩政策追責，奇葩政策的制定説到底是“懶政庸政”最直白的體現，它像毒瘤一樣腐蝕著社會肌體，甚至成為發展“軟環境”的瓶頸，會影響當地經濟社會的發展。

　　許多奇葩政策其實就是行政不作為或行政亂作為，是庸政的一種體現。雲南省政府法制辦有關負責人認為，奇葩政策應該受到追責，對奇葩政策進行追責，最好的依據就是各個單位的權責清單，真正做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。

　　追責奇葩政策，並非無章可循

　　採訪中基層幹部表示，是否要對某個奇葩政策追責，不能一概而論，要具體案例具體分析，比如政策有沒有造成嚴重負面效果、有無侵犯公眾利益或者造成財産損失，等等。

　　郎克宇認為，奇葩政策的界定，確實有一定的難度，因為所站立場不同，可能對同一件事情的理解會有所偏差。對社會大眾是奇葩的政策，可能對一些部門及部分群體而言卻是唐僧肉。但對奇葩政策的界定還是可以大致對照以下原則，比如是否符合黨的紀律要求和國家法律法規，是否突破大眾心理底線及公序良俗的原則，是否引起輿論的廣泛爭議及一致否定；還有奇葩政策出臺的背景，是經過充分調研、集體研究還是某個人或某些人的“拍腦袋”決定；奇葩政策對整個社會認知度的顛覆程度及損害程度如何。

　　法律人士建議，奇葩政策追責與否以及追責的范圍與程度，要與奇葩政策對社會造成的影響程度及損害面相對等。追責可以參照公務員法或者一些地方性規章。《北京市行政問責辦法》及《中國共産黨問責條例》中的一些條款，在對奇葩政策的決策者進行黨紀及法律問責、追責方面就做出了相應的規定。

　　“當前，反瀆職已經納入各級監察係統，奇葩政策的的追責，可以由監察委牽頭進行，這樣既專業又有威懾力。”郎克宇建議，首先，健全政策決策出席人員記錄制度，誰決策誰負責，記錄永久保存；其次，“紅頭文件”定期清理，對與政策法律規定不符的集體決策的“紅頭文件”，要從法律上進行管控；第三，政策執行效果及群眾建議反饋制度有待完善，各項政策出臺應推行聽證制度，讓社會監督及群眾監督落到實處。

　　一些從事政策研究的專家和幹部呼吁，應該從源頭上把好政策制定關，政府在出臺任何政策的時候，都要堅持“法無授權不可為”，同時，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程式。

　　終結奇葩政策，須提升決策能力

　　——誰來問責奇葩政策(下篇)

　　一次性取消298項“證明” ，成都最大力度“減證便民”。左圖為今年4月23日拍攝的清理前的313項村(社區)需要開具的證明事項目錄；右圖為4月24日拍攝的清理後的15項村(社區)需要開具的證明事項目錄 薛玉斌 攝

　　因為名不正、言不順、理不直，奇葩政策的具體要求稀奇古怪，令人不勝其擾。也因為存在爭議、受到抵制，奇葩政策往往是短命的，朝令夕改極大地消耗了決策部門的公信力。一些奇葩政策暴露了決策者的急功近利，引來輿論一片嗆聲，最終不到一天就被撤回，留下了“政策一日遊”的笑話。

　　如何才能避免和終結奇葩政策？首先要擺脫地方和部門利益衝動，呼應民眾利益關切，實現科學決策，讓政策符合長遠利益和根本利益。

　　為什麼奇葩政策層出不窮？重要的原因是這些政策背後包含著狹隘的部門和地方利益。西部某市一小區業委會要解聘物業公司，卻收到一份來自該省物業管理行業協會的“紅頭文件”，要求該小區暫停更換物業。一個民間組織都有衝動，企圖以沒有法律效力的“紅頭文件”幹預現實，何況那些擁有制定規章制度權力的行政部門呢？

　　狹隘的部門和地方利益直接的體現是形形色色的“土政策”，就是老百姓常説的“上有政策，下有對策”中的“對策”。如，最高法要求有案必立，但一些地方法院有著“年底不立案”的“土規定”，因為一旦遇到疑難案件就可能影響年底結案率。又如，近年來，環保執法日益嚴厲，而沿海某市政府仍出臺“無檢查周”和“下限執行處罰”阻礙執法，以“土政策”給違法企業開綠燈。

　　政策是執政者解決社會現實問題，獲得合法性的有力武器。執政者應當出于公心，著眼長遠，盡可能排除局部利益的幹擾，努力實現科學決策。現實來看，奇葩政策頻出，表明中央精神、政策方針在一些地方未能落地生根，亟須強化督查問責，確保政策精神從上到下一以貫之，避免層級間的抵消效應。

　　終結奇葩政策，還須擺脫“政府萬能”思想，引入多元治理格局，實現民主決策，讓政策接地氣。

　　以往“管”字當頭的治理模式形成了路徑依賴，“紅頭文件”成為落實政策、推動工作的主要方式。山東社會科學院憲法學與行政法學研究室主任白利寅表示，依靠“紅頭文件”進行社會治理有其歷史源流，從形成時間看，“紅頭文件”的出現要早于國家立法；從數量規模看，同一領域內，“紅頭文件”又常多于法律法規。個別“紅頭文件”令人瞠目，表明有的地方政府仍抱著“政府萬能”的想法，大包大攬，越界用權。

　　江蘇省一位縣委副書記表示，自己也曾坐在辦公室裏擬定政策，當時絲毫沒有意識到一紙公文會影響到那麼多老百姓。參加大走訪活動後，才真切感受到一項決策對老百姓的利益影響有多大、多廣。政策的變化直接調整利益分配，行政決策應當心懷敬畏，多開門決策，接上地氣。

　　政策不接地氣、不同政策間存在縫隙，極易讓立意良好的規章制度打了折扣。比如，《中華人民共和國道路交通安全法》要求，行人、非機動車、拖拉機、輪式專用機械車、鉸接式客車、全挂拖鬥車以及其他設計最高時速低于七十公里的機動車，不得進入高速公路。有的省份從交通安全形度考慮，在制定當地條例時，將摩托車列入禁入名單。但這樣的加碼，實際造成了法規政策間的不協調，脫離了實際，民眾自然不滿意。

　　知屋漏者在宇下，知政失者在草野。政策好不好，群眾的感受最直接，因而決策者應當在決策過程中多聽聽群眾的意見，不妨多到群眾中走一走、看一看、聽一聽。既然有簽字決策的魄力，就要有直面群眾挑刺的勇氣和改正決策錯誤的擔當。如果基層決策者沒有走下去的自覺，就需要頂層設計給予制度化、常態化的壓力。

　　除了聽民意，引入第三方機制，也有助于推進決策民主化。決策前，可引入第三方參與可行性論證；施行後，引入第三方參與績效評估。

　　終結奇葩政策，還要擺脫“長官意志”，樹立法治思維，實現依法決策，讓每項政策都彰顯法治政府的風范。

　　全面依法治國不是口號，需要時時、事事指導公權力的運作。河南博風律師事務所律師魏德強認為，奇葩政策都是個別單位和部門推出的，有的甚至是個別領導拍腦袋決策的結果，缺乏合理合法的決策程式。個別政府部門遇事就發“紅頭文件”，有的根本經不起法律的推敲，“紅頭文件”不僅成了“頭疼文件”，而且成了違法文件。

　　黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方擅自制發帶有立法性質的文件。

　　不僅如此，企事業單位的客觀困難，也不是違反法律法規、炮制奇葩規定的借口。制定霸王合同、大搞就業歧視的用人單位，一旦被媒體曝光，總是以女職工偏多、集中懷孕影響工作調度為説辭。深究起來，這是用人單位將自身利益淩駕到公民合法權益與法律之上，又憑借其強勢地位壓制普通勞動者的基本訴求。

　　企事業單位有法律顧問，不少地方黨委政府也在積極嘗試建立法律顧問制度。涉及廣大群眾利益的決策，怎麼做到上不違背黨紀國法、下不辜負公道民心？要多聽聽法律顧問們的意見。不僅是決策的內容，決策的程式也要以法治思維重塑，以避免“一言堂”“一刀切”“一根筋”。

　　社會轉型時期，矛盾問題更加復雜，利益訴求更加多元，維係社會良性運轉就需要更加精細、係統的決策。一個“紅頭文件”管住一大片的情況少了，圍繞“文件”的議論和表達多了，政策需要凝結整合的共識拓展了，需要協調平衡利益的難度加大了。

　　在此背景下，對奇葩政策的每一次輿論嗆聲，都是倒逼決策科學化、民主化、法治化的助推力量。唯有探索推進治理能力現代化，科學決策、民主決策、依法決策，才能使各種奇葩政策銷聲匿跡，不再侵權擾民。(記者 孫清清 蕭海川 程士華 楊紹功)