原標題：土地確權步入“啃硬骨頭”階段

　　涉農補貼標準是否調整，土地承包關係“長久不變”到底有多長等政策問題，正成為當前土地確權工作亟待解決的問題，也是承包農戶和新型經營主體關注的焦點

　　十八大以來，我國農村土地制度啟動了多項改革試點。其中，加快推進承包地確權頒證是農村改革的一項基礎性工作。按照規劃，我國要力爭在2018年底基本完成農村承包地確權登記頒證。

　　《瞭望》新聞周刊記者了解到，截至2016年底，我國各地農村承包地確權面積已近8.5億畝，約佔全國二輪承包合同面積的70%。從實施情況看，承包地確權一方面讓土地有了“明白賬”；另一方面有利于承包地流轉、抵押等權能的實現，穩定了新型經營主體經營預期。

　　隨著土地確權工作的全面推廣，一些矛盾和問題也逐步凸顯，部分農民為利益“爭地”、農地新舊矛盾疊加等問題突出。同時，涉農補貼標準、土地承包期限等確權配套政策有待進一步厘清。

　　確權釋放農地價值

　　承包地是農民重要的生産資料和生計保障。由于歷史原因，大量承包地存在著面積不準、四至不清、權屬不明等問題，既影響農民土地權益，也不利于政府“三農”決策。例如，一些村社未明確劃定土地地塊四至界限，一些農民為此時常爭地、搶地；農村承包地存在著計稅面積、測繪面積等多套“賬本”，影響農業補貼等政策精準實施。

　　近年來，我國實施承包地確權頒證，進一步摸清了承包地底數。截至2016年底，全國已有2582個縣市區開展了試點，各地確權面積已近8.5億畝，下一步將向全國推廣。

　　隨著確權的推開，通過採用先進的測繪技術，摸清了農戶承包地的底數，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等問題，土地確權讓農民有了土地“明白賬”，化解了大量土地承包糾紛。

　　在安徽省肥西縣粉坊村，農民解正友家去年底完成土地確權，拿到了新的土地承包經營權證書。上面顯示，解正友家有9塊地7.49畝，每塊地的具體方位、四至界限也標得清清楚楚。

　　“以前土地發包到戶時，只是用竹竿、皮尺丈量，靠經驗估算大致面積。當時我們家量出的面積是3.52畝，現在準確測量出有7畝多地，相差一半多。”解正友向《瞭望》新聞周刊記者坦言，以後不管是土地流轉還是徵用，都有了明確的基礎依據。

　　“確權頒證讓承包權屬更加清晰，具有法律保障，承包農戶心裏有底了，流轉時間可以長一點、穩一點。”基層幹部認為，這也穩定了新型經營主體的經營預期。

　　在重慶梁平區青埡村，養殖大戶祝家財一次性支付近190萬元，“買斷”了村裏300多畝承包地經營權，期限直至第二輪土地承包期結束，共計12年。祝家財説，他投入近2000萬元建起了養殖大棚和配套用房，準備將規模養殖做大做強。

　　承包地確權作為農地改革的基礎性工作，還推動了農村承包地抵押擔保、有償退出、互換並地等，有助于盤活承包地相關財産權能，使改革紅利進一步釋放。

　　在重慶北碚區，金刀峽鎮綠波漾農作物股份合作社在發展過程中，長期受到資金短缺困擾。“合作社有入社農戶570多戶，參股土地近千畝。農業産業化發展需要大量資金，以前因為沒有抵押物無法向銀行貸款，經常不得不搞民間融資，利息高風險大。”合作社社長唐朝富告訴本刊記者，合作社生産優質糯玉米，發展訂單農業，每到農時，就需要大量資金購買種子、化肥等生産資料，每年資金缺口都在100萬元以上。

　　土地經營權抵押融資政策放開後，綠波漾農作物股份合作社以社內農戶土地經營權向銀行抵押貸款50萬元，在很大程度上緩解了資金壓力。由于還款信譽好、盈利能力強，目前銀行對合作社土地經營權貸款額度已提高至150萬元。

　　以確權為基礎，甘肅、山東等省還不斷完善農地價值評估、抵押登記、交易流轉、風險處置等配套政策，逐步形成農地抵押融資服務平臺。符合條件的農民貸款，從申請到批準，最短的只需兩三天。

　　全面鋪開面臨兩大難題

　　當前，隨著土地確權進入全面推廣階段，基層的一些矛盾和問題逐步顯現出來，成為下一步工作推進中難啃的“硬骨頭”。

　　一是一些地方由于農地分配到戶方式、農民“農轉非”以及婚喪嫁娶土地調整等引發的土地糾紛多發，新舊矛盾疊加，承包經營權要界定清晰，難度較大。

　　在湖南省部分農業大縣，第二輪土地承包時，按照約定俗成的辦法，一些村社以糧食産量來折算確定土地面積，産量高的好地，8分算作是一畝；産量低的，3畝算作一畝。現階段在確權過程中，有群眾反映，當年分地，雖然每家每戶實際分得的面積不同，但糧食産量相差不大，覺得還算公平。但現在政府徵地是按實際面積徵用，農地面積大的農民會“佔便宜”，少的吃虧。有群眾向《瞭望》新聞周刊記者反映：“現在地多的偷著樂，地少的農戶心裏不平衡。不少人提出重分均分承包地，確權這事僵持了好長時間。”

　　東北某縣，森工、農墾所屬的國有農地與農民承包地之間犬牙交錯、界限不清，一些農民在國有農地上耕種。“以前土地不值錢，大家對農民耕種國有農地的行為‘睜一只眼閉一只眼’，現在成為爭議的焦點。據初步測算，全縣有權屬關係爭議的土地已將近9萬畝。”這個縣農業部門一位工作人員説，土地確權就意味著要明晰土地界限和産權，現在已有農民為了經濟利益而“爭地”。

　　在不少農民眼中，無論是流轉還是徵用，土地“越來越值錢”。伴隨著確權過程，有的農民“寸土必爭”，成為基層穩定的隱患。

　　二是目前涉農補貼標準是否調整、土地承包期限能否進一步明確等問題，成為承包農戶和新型經營主體關注的熱點。

　　過去在基層農村，受土地丈量方式簡陋、農民為了少交農業稅而少報面積等歷史因素的影響，形成了“計稅面積”往往比目前的測量實際面積偏小的情況。按照政策，種糧直補等農業補貼是以糧食播種面積測算發放，但基層很難準確測算出農戶具體的糧食播種面積，一些地方多以“計稅面積”上報獲取補貼。土地確權之後，有了新的測量面積，種糧補貼等惠農政策能否與之掛鉤，是基層群眾擔心較多的問題。

　　土地確權的目的之一是穩定土地承包關係，明確農戶承包地地塊數量、具體面積、方位界限，讓農民享有長久而有保障的承包權利。國家政策規定要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”，但基層幹部對本刊記者表示，土地承包關係“長久不變”到底有多長，尚未有明確説法，這給地方開展確權登記帶來一些難度。而且，不同地方對此的認識並不一致，有的認為是長期不變，有的認為還是30年。

　　上述基層幹部認為，土地承包經營預期不穩依然是當前農業生産和規模流轉的難題。不少地區二輪承包在2028年左右到期，流轉剩余期限也就10年左右，這也是部分新型經營主體不願持續投入的顧慮之一。

　　完善工作機制避免矛盾累積

　　面對土地確權過程中的一些難題，基層建議，應從完善工作機制入手，避免矛盾累積。

　　首先，土地確權不僅是技術問題，更是群眾工作問題。在確權過程中，要善于發揚村民民主，做到確權頒證徵求群眾意見，過程公開透明，才能將矛盾化解在基層。採訪中，一些基層幹部告訴《瞭望》新聞周刊記者，確權重新核定了地籍數據，但涉農補貼調整是一個大工程，涉及多方面工作考量，標準不能輕易變更，但應向群眾做好政策解釋工作。

　　作為全國較早開展土地確權的省份，山東省已基本完成確權頒證工作。山東省農業廳廳長王金寶介紹，省內土地確權之所以相對平穩，一大原因就是建立了土地確權三榜公示制度，即第一榜公示農戶二輪延包家庭成員及承包地塊資訊摸底調查結果；第二榜公示農戶指界後承包土地的位置及測繪面積地籍草圖；第三榜公示經過糾錯後的農戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經公示無異議後，由農戶代表簽字確認，通過政策公示、數據公開，確保了確權品質，減少了基層矛盾爭議。

　　其次，應完善土地矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體係。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素，因地制宜制定矛盾解決方案，登記造冊、記錄在案，逐步調解。

　　其三，一些土地確權配套的頂層設計，應排出改革時間表，逐步破題。例如，權屬期限登記，基層幹部建議，按現有土地承包關係保持穩定並長久不變的改革要求，可登記為“長久”；也可參照城市房地産期限登記辦法，探索相應的年限設計。這樣可進一步穩定土地關係，增強農業生産經營穩定性。

　　（記者：李松 張志龍 周楠 姜剛 管建濤）

【糾錯】

責任編輯： 陳俊松