付征南：美軍戰略管理體制改革的啟示

　　從“基於威脅”到“基於能力”

　　從發展脈絡來看，作為領導指揮體制改革的重要環節，美軍戰略管理體制也存在邊際效應遞減規律，經歷了一個由權力絕對分散向絕對集中，再由絕對集中向相對集中方向轉變的過程。這既是出於維護“文官領軍”的客觀需要，也是順應戰略形勢發展，特別是戰爭形態演變的必然結果。9·11事件後，美軍廢除PPBS轉而推行PPBE改革的做法，就非常具有代表性。

　　從本質上看，PPBS是一種典型的“基於威脅”的軍力發展模式，管理權過於集中，未能把軍事能力需求有效融入國防規劃、計劃與預算的編制過程，特別是武器裝備系統的研製、採購的決定權、預算編制權等過度集中於國防部長辦公廳，從而抑制了各軍種在預算編制過程中的積極性和創造性，導致頂層設計與執行環節的結合密度不夠，國防建設中“建”與“用”出現嚴重脫節。9·11事件後，美軍軍事任務重心由冷戰時期應對蘇聯的單一威脅轉向應對新興大國挑戰和恐怖主義等混合威脅，其軍事力量運用日趨“常態化”“精確化”和“複合化”，因此也就要求美軍必須進一步下放權力，特別要在規劃、計劃、預算的編制重點突出“基於能力”的新理念，以評估審查對資源使用進行糾偏止損，進而充分調動下級部門的積極性和主動性。

　　為此，美軍2003年推行的PPBE制度確立了“基於能力”的發展理念。一是形成了由《國家安全戰略報告》《國家軍事戰略報告》《戰略規劃指南》《聯合規劃文件》和《聯合項目指南》五份前後呼應、環環相扣的戰略文件構成的戰略規劃機制，更加注重規劃、計劃與軍事能力需求的有機結合。其實質是以未來威脅形態為牽引，確定作戰能力需求，進而為下一步的計劃階段確定國防政策和戰略指導方針。

　　二是簡化了計劃與預算編制工作流程，提高了軍費配置效率，將計劃和預算階段工作壓縮在一起同時進行，各軍種同時提交《計劃目標備忘錄》和《上報概算》，國防部有關部門對《計劃目標備忘錄》和《上報概算》的評審也大致同時進行，預算階段的成果是《計劃概算決定》，最後要根據計劃階段的成果《計劃決策備忘錄》進行調整，進而縮短了計劃和預算編制周期，大大提高了軍費配置效率。

　　三是壓縮了預算編制周期，促進了預算決策的靈活性與時效性，實行“兩年一滾動”的編制制度，僅在預算年（偶數年）才制定新的計劃和預算，而在非預算年不需要重新制訂計劃和預算，進而為國防部對每年預算的執行情況進行評審提供了更加充裕的時間。

　　四是增加了執行階段環節，加強了對規劃和計劃階段成果的評估和審查，由主計長和計劃分析與鑒定局局長負責向國防部高層領導匯報前一財年的資金使用效益，通過績效度量分析計劃和預算執行的情況，評估産出效益，最終確定資源是否得到合理配置，進而為美軍戰略管理體制增加了自動糾錯和自我完善的動態機制。