付征南：美軍戰略管理體制改革的啟示

　　12月1日，美國國防部長卡特(左)出席眾議院軍事委員會聽證會。卡特是核物理專家出身，曾在多所大學任教，在政界看來更像一名“書生”。(美聯社)

　　作為美軍領導指揮體制的重要組成部分，戰略管理體制的主要職能是“養兵”，由總統和國防部長通過軍種部統管軍隊建設，主要包括戰略規劃機制、人力資源管理機制、國防預算機制和裝備採辦機制等，具體負責制定國防政策、國防預算、兵力規劃，以及部隊的行政管理、戰備訓練和裝備採辦等。其核心是如何通過科學、合理、有效的管理方法，使人、財、物等資源的配置和使用達到最優化水平，其精髓是以最小化的投入達到最大化的效果，是決定軍隊戰鬥力生成和釋放效果的重要制度保障。美軍經過上世紀60年代和本世紀初的兩次改革，逐步形成了以“PPBE”（規劃、計劃、預算與執行）制度為核心的一整套自上而下、成熟規範的戰略管理體制，深入剖析其運行機理與有益經驗具有重要的啟示意義。

　　“文官治軍”引入企業經驗

　　體制創新源於理論創新。重視體制改革的理論來源和實踐論證，是美軍戰略管理體制改革的一大特色，其實質是依託“政治旋轉門”式的“文官治軍”和“文職人員”制度，通過人事更替將現代企業和社會管理的新理念、新方法及新手段“無縫”融入軍隊領導管理實踐。

　　根據美軍的“文官治軍”制度，國防部長和軍種部長等高級管理層均由文職官員出任。這些文職官員都是來自美國企業、法律或學術等相關領域的專家，具有從政、從商、從研、從教和從軍的多元化背景經歷和複合型知識結構，能夠在政府部門、企業公司、軍方機構與學界智庫之間實現自由流動，可以確保美軍戰略管理體制的科學化和專業化。此外，根據“文職人員”制度，美軍還利用優厚的福利待遇，充分吸納社會精英人才輔助文職官員管理國防部的日常工作。這不僅使軍隊人員不再糾纏於繁雜的行政工作，把注意力聚焦於作戰領域，進而有效釋放軍隊的戰鬥力，而且也使整個國防系統的管理具有雄厚的智力支持，從而使戰略管理的決策水平和運行效率不斷提高。

　　這種“政治旋轉門”式的制度有效打破了各領域、各部門和各行業之間的界限，確保了現代企業管理與運行模式能夠融入軍隊的戰略實踐，使國防管理理念能夠隨着時代和社會發展不斷得到更新完善，從而有效解決國防軍隊建設所面臨的諸多矛盾與問題，確保戰略管理體制改革的前瞻性、穩定性與可操作性。

　　例如，1962年，麥克納馬拉出任國防部長後，就根據20年代美國管理學家弗雷德里克·泰勒提出的“科學管理理論”，結合自己在福特公司的實踐經驗，在軍隊引入了“集中指導與分散實施相結合”的費用-效果分析機制，推行了“PPBS”（規劃、計劃、預算制度）改革，從而廢除了軍種分立、條塊分割的“基數預算”制度。

　　9·11事件後，為應對全球戰略環境的新發展，加緊推進軍隊建設轉型，特別要在規劃、計劃、預算的編制重點突出“基於能力”的新理念，滿足聯合作戰需求，唐納德·拉姆斯菲爾德擔任國防部長後，依據上世紀80年代美國管理學家湯姆·彼得斯提出的“下放權力”理論，於2003年5月22日發布了“管理倡議決定913號”文件，提出採用新的“PPBE”制度來取代傳統的PPBS制度，將現代管理理論全面融入國防部戰略形勢判斷、戰略目標建立、規劃計劃制定、軍事能力評估、軍事資源配置等具體管理工作。