付征南：美軍戰略管理體制改革的啟示

　　“PPBS”改革影響最為深遠

　　國防管理的核心是合理配置軍事資源，其關鍵就在於以提高資源使用效率為基本目標，形成以戰略需求牽引資源分配，集計劃、預算、執行於一體的現代國防管理體系。在這方面，美軍1962年的PPBS改革影響最深，也最具代表性。

　　此前，美軍長期實行“軍種主導、分散決策”的“基數預算”制度，主要以軍種為單位採用切塊的辦法來分配預算資金，即國防部每年將軍費按一定比例分攤給三軍，具體的開支計劃與研製項目由三軍自行審定。因此各軍種的預算自主權極大，相互之間常常為爭奪有限的預算項目而産生嚴重的內耗，特別是海、空軍1949年的“海軍上將造反”事件，引發了最為激烈的一場軍種惡鬥。此外，“基數預算”制度條塊分割、零敲碎打的經費分配方法，導致軍費預算制度與國防建設的總體目標相脫節，使國防建設受到軍種利益的嚴重制約，重復建設和經費浪費情況嚴重，無法滿足國家戰略的整體需求。

　　另一方面，為了解決軍隊中的各種問題和矛盾，美國在1947年通過《國家安全法》、1949年通過《國家安全法修正案》，剝奪了三大軍種部的內閣部地位，實現了三軍政令統一。1958年通過的《國防部改組法》，建立了清晰明確的作戰指揮鏈，實現了軍政、軍令分離，進而剝奪了軍種部的指揮權。這些改革為美國戰略管理體制改革鋪平了道路。與此同時，自20世紀20年代以來，以福特汽車公司為代表的美國企業已建立起了一套科學、成熟的“標準化”管理模式，為軍隊改革積累了豐富的實踐經驗。

　　在這樣的背景下，麥克納馬拉上&後，開始全面推行PPBS改革，構建了一個由“規劃”、“計劃”和“預算”三大階段組成的“標準化”、“系統化”和“動態化”管理流程，將長遠規劃制定、具體實施計劃和軍費預算編制三部分工作融為一體，通過效費比分析對各環節的決策方案進行通盤考量和論證，使美國軍事戰略、軍費預算、部隊需求和武器研製生産之間建立了有機&&，從而在制度設計上充分體現了效率原則，保持了國防建設資源投入的科學性和連續性。

　　儘管後來拉姆斯菲爾德推行了PPBE改革，但卻基本沿用PPBS以規劃計劃確定資源投向投量、由戰略需求到作戰需求、再到能力需求、最後到資源需求的需求生成模式。一是以規劃計劃確定資源的投向投量。主要路徑是：總統每四年向國會提交一份《國家安全戰略報告》；據此，國防部長每四年向國會提交《國防戰略報告》和《四年防務審查報告》；參聯會主席根據以上三個報告，每兩年向國會提交一份《國家軍事戰略報告》；聯合參謀部按照軍事戰略要求，牽頭制定《戰略規劃指南》、《聯合規劃文件》；國防部長辦公廳牽頭制定《聯合項目指南》，為各軍種制訂規劃計劃提供宏觀指導。這幾份報告形成了一定階段內由戰略需求到資源需求的生成鏈。

　　二是以項目-預算對資源使用進行精確控制，將宏觀的資源需求落實為具體的建設項目，其主要做法打破過去“軍種分立、切塊分配”的“粗放型”管理模式，向“三軍一體、按類分配”的“集約型”管理模式過渡。其具體運行流程包括：先由各軍種根據《聯合項目指南》提出的項目需求，提交本軍種的《項目目標備忘錄》和《上報概算》，再由國防部對其進行審核平衡，生成《項目決策備忘錄》和《項目預算決定》，最終確定各軍種的項目和預算方案。