王衛星：聯合作戰指揮體制如何高效運行

　　美韓兩國軍隊每年舉行大小演習達200多次。圖為4月11日美軍OH-58D型“基奧瓦勇士”武裝偵察直升機在韓國領空參加大規模聯合作戰演習。(美聯社)

　　《參考消息》12月3日報道 外軍作戰指揮體制改革，重在以聯合為指向，在調整指揮職能、指揮關係和指揮重心上下工夫。深入分析各國軍隊改革指揮體制的思想理念、方法路徑和利弊得失，研究把握其中帶規律性的東西，對於開闊我們的視野，激活我們的思路，搞好改革籌劃設計，提高改革效益，具有重要的參考價值。

　　作戰指揮與建設管理適度分離

　　戰後世界主要國家的軍隊改革，都遵循了作戰指揮權與建設管理權適度分離分工的原則。分的目的，是為了專業化的建、聯合化的用。從更深層次意義上講，是為了確保國家最高當局對軍隊這個特殊強力集團的政治控制。

　　從外軍聯合作戰指揮體制改革的路徑來看，作戰指揮與建設管理在頂層實施一元化領導，在某些層級，權力相對分離，這也是構建聯合作戰指揮體系的必要基礎和前提條件。早在1958年艾森豪威爾進行國防改組，美軍就開始推動作戰與行政兩條指揮控制線相對分離。《1958年國防部改組法》明確指出“取消各軍種以前作為‘執行代理人’所享有的指揮部隊的法定權威”；“建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰渠道和針對支援任務的行政渠道”。總統和國防部長負責作戰指揮和建設管理的全局；戰區司令部和職能司令部負責作戰籌劃和指揮；軍種負責各自部隊的人事、訓練、裝備、編制、經費、後勤等業務，向戰區司令部司令提供參戰部隊。

　　例如，第6艦隊在訓練和裝備方面走的是海軍指揮系列，但當它被部署到地中海時，它就要接受負責地中海的聯合司令部——美國歐洲司令部的作戰命令。目前，美軍已經形成了在國防部長以下、戰區軍種組成部隊以上兩權分開的基本格局。建設管理從國防部、軍種部往下走；作戰指揮從國防部、作戰司令部往下走，兩者在職能分工、運作流程等方面的界面，切分得相對合理，也比較清楚。

　　俄軍也形成了作戰指揮權與建設管理權適度分離的體制。與美軍相比，俄軍分得沒有那麼徹底。1998年，俄軍提出區分兩大職能的基本原則，即“在戰略級指揮機關盡量分，在戰役—戰略級盡少合，在戰役、戰役戰術和戰術級則完全合”。目前，俄軍主要在國防部機關、總參、軍種層級，推動作戰指揮與建設管理職能的相對分離：一是軍種把作戰指揮權交給了總參，實現了作戰指揮權的統一；二是總參把若干行政管理的職能交給了國防部和各軍種司令部。也就是説，總統和國防部長負責軍隊建設和運用的全局；總參謀部負責戰略籌劃和戰略指揮；聯合戰略司令部負責指揮戰略方向聯合作戰；三軍種司令部主要負責本軍種部隊建設。比如，目前俄軍在敘利亞的空襲行動，就是由總參作戰總局實施總體指揮，由俄設在拉塔基亞基地的航空兵司令部實施具體指揮，空天軍總司令部不作為一級指揮機構直接參與。英、法等國軍隊和日本自衛隊的各個軍種，目前也都交出了作戰指揮權，基本形成了作戰指揮與建設管理這兩條比較清晰的鏈路。

　　從中可以看出，各國在軍隊改革中，推動作戰指揮權和建設管理權相對分離的深層次原因，就是現代條件下軍隊結構日益複雜，分工更加精細，作戰指揮與建設管理已經成為既密切相連、又各具特點的兩個領域。這樣做，有利於聯合作戰指揮機構強化核心職能，專司作戰指揮，保證指揮的高效統一。美軍推動兩權分離，還有自身的一個重要原因，就是美軍二戰後各軍種有些坐大，權力過重，“軍種至上主義”盛行，而美國的政治文化，強調權力的相互制約平衡，需要對軍種權力加以抑制，以確保對軍隊的政治控制。

　　縱觀外軍推進作戰指揮權與建設管理權分離的實踐，有三個共性的做法值得重視：一是瞄準方向，持續推動。儘管主要國家軍隊推動兩權分離，有的比較徹底，有的還留有尾巴，但都認為這是一個大的趨勢，遲早都要搞。二是立足實際，合理確定分離的層級和程度。世界各國對軍隊的政治掌控都很嚴，在最高層都是一元化的，哪個國家的政治領導人都不會放棄軍權，總統就是武裝力量的最高統帥。差別僅僅在於分離的程度。三是軍種交出指揮權、退出指揮鏈，需要一個過程，不搞一刀切、一步跨。剝離軍種作戰指揮權也不是絕對的。比如，俄羅斯的戰略火箭兵和空降兵這兩個獨立兵種，現在仍然保留着作戰指揮權。