丁皓：印度軍改力求突破發展瓶頸

1月21日，在共和日閱兵綵排期間，印軍“布拉莫斯”武器系統行進在首都新德里國王大道上。(攝影 鄭煥松)

　　經過獨立以來60多年的建設，印度建立起一支規模位居世界第三的正規軍事力量，以及規模龐大、種類眾多的準軍事部隊和後備力量，確保了國家的安全穩定。進入21世紀，為適應世界軍事形勢和戰爭形勢變化的需要，印度啟動了新一輪軍事改革，旨在解決制約國防和軍隊發展的一些瓶頸問題，為軍隊向信息化轉型做好制度和機制安排。

　　重點改革三大領域

　　一般認為，印度軍事改革始於2001年2月26日內政部長阿德瓦尼領導的部長小組向政府呈交的有關國家安全、國防和軍事問題的報告。有兩個主要因素影響這一輪軍事改革：一是1998年核試驗所引發的嚴重後果，另一個是1999年印巴卡吉爾衝突的深刻教訓，後者是更為重要的因素。

　　印巴卡吉爾衝突發生後，印度舉國上下深感震驚，並要求徹底檢討在安全、情報和國防等領域存在的問題。為平息公眾的不滿，印度政府成立了卡吉爾評估委員會，評估衝突原因，檢討國防安全問題，並提出應對措施。該委員會最後向印度政府遞交了一份報告。為落實該報告提出的建議，瓦傑帕伊總理於2000年4月下令組建了一個由內政部長阿德瓦尼為組長、包括國防部長費爾南德斯等在內的部長小組，總體評估國家安全問題並提出解決方案。2001年2月26日，部長小組向瓦傑帕伊呈交了關於國家安全與國防改革措施的報告，並獲得印度政府批准，由此拉開了印度當前軍事改革的序幕。

　　印度軍事改革範圍廣泛，涉及國家安全、國防領導體制、作戰指揮體制、情報體制、國防工業體制，以及邊境管理、軍地關係、反恐作戰、軍人待遇等眾多領域。縱觀十餘年來印度軍事改革的軌跡，雖然不同階段改革的側重點有所不同，但圍繞高層國防領導體制、作戰指揮體制和三軍一體化的改革始終貫穿全過程，這是印度當前軍事改革的重點，也是影響軍事改革的瓶頸所在。

　　印軍是在繼承英印殖民軍的基礎發展而來。這支軍隊不僅承襲了英國殖民者的安全、防務思想，也全盤接受了一套英式的軍事體制。印度獨立後，在此基礎上加以發展，逐步形成了目前以“文官治軍、三級決策、三軍分立”為基本特色的國防體制。

　　所謂“文官治軍”，就是國防部掌控軍隊的領導管理體制。印度憲法規定，國防部由文官組成，是實體性部門，列入政府編制序列，擁有全面的軍政權和軍令權。所謂“三級決策”，就是建立由最高國防決策機構、統一的國防領導機構、軍隊執行機構組成的三級國防決策體制。在這一決策鏈中，以總理為首的內閣安全委員會為最高國防決策核心機構；國防部是最高的國防領導機構；軍方處於最低層次，只有執行建議權，而無決策權。所謂“三軍分立”，就是軍隊不設統一的統率機構（如總參謀部），陸海空三軍分別建立各自的作戰指揮體制。

　　印度建立“文官治軍、三級決策、三軍分立”的國防體制，一方面確保了文人政府從權力結構、決策程序和軍事預算等各方面對軍隊實施控制，有效管住了軍隊，避免了發生軍人參與軍事政變的風險；另一方面，印度陸海空三軍獨立平行、自成體系的體制，提高了海、空軍的地位，便於政府直接向海、空軍撥款，給予特殊優厚的發展條件。但隨着時間的推移，特別是經過戰爭實踐，這一體制的弊端也顯而易見，突出地表現為責任與權力分離、決策與執行脫節。從一定意義上講，管住了軍隊，卻犧牲了戰鬥力。主要表現在：

　　首先，從國防決策體系看，重大的軍事決策權集中在內閣委員會和國防部手中，軍方無權參與決策，容易造成決策失誤。由於決策者沒有軍事背景，不諳軍事規律與特點，只是從政治角度考慮問題，因而難免在決策上出現失誤。如1962年的中印邊境戰爭，印軍認為失利的主要原因之一就是政治領導人和文官獨斷專行，戰略決策缺乏軍事考量，造成軍事行動失誤。

　　第二，從領導管理體制看，國防部與軍方之間存在權責分離、決策與執行脫節的現象。一方面，三軍司令部只是在國防部領導之下的執行指揮機構，但卻不在國防部組織系統內，軍隊的財權、物權、調動權和福利待遇等均由國防部掌控；另一方面，國防部長和國防秘書等都是“政治性”任命的文官，一般都是到期離職，頻繁更迭使他們不能深入了解國防和軍事事務，同時又缺乏專業和技術背景，造成決策頻繁失誤。如印度經常出現花大價錢買來的武器裝備不實用、不適用的問題，但失誤的責任和罵名卻要由軍隊承擔。

　　第三，從作戰指揮體制看，陸海空三軍各成系統，各自為政，嚴重影響軍隊的全面建設和聯合作戰能力的提高。由於沒有統一的統率機構（總參謀部），參謀長委員會只是一個協調機構，既沒決策權，也無否決權，造成軍隊建設缺乏整體協調。決策上的不協調表現在作戰上的不協同、不合作，各打各的仗。第一次印巴戰爭，主要是陸軍打的，空軍只提供了運輸支援，海軍則未加使用。1965年的印巴第二次戰爭中，擔任陸軍參謀長並兼任三軍參謀長委員會主任的喬杜裏將軍，認為這場戰爭只是陸軍的事，動用海、空軍將是偶然的，因此沒有通報海、空軍。1999年的印巴卡吉爾衝突，空軍甚至拒絕出動作戰飛機參戰。

　　為此，印度多年來一直試圖對國防體制進行改革，以解決功能紊亂的問題。在領導體制方面，採取的主要措施有：一是使三軍參謀長列席內閣安全委員會會議，並成為國防安全委員會成員，參與最高國防決策，解決國防政治、外交與安全脫節問題。同時，成立國家核管理局和戰略力量司令部，既確保了文人政府對核武器的絕對控制，又使軍隊領導人進入了核武器決策圈。二是改組國防部，將陸海空三軍總部與國防部合併，增加國防部軍官人員比例，以減少決策渠道，增進協調與融合，增加國防管理和決策的專業性和科學性，消除高層領導管理體制存在的權責分離、決策與執行脫節問題。三是設立國防參謀長，使其成為參謀長委員會的常設主席和政府的唯一“首席軍事顧問”，行使全軍聯合作戰指揮權，以解決陸海空三軍種各自為政、各自為戰、缺乏協調的現象。四是以現有陸軍軍區、空軍地區指揮部、海軍地區司令部為基礎，按地域編成戰區聯合司令部，指揮權由戰區居支配地位軍種的指揮官負責，統一指揮戰區內三軍種部隊的作戰。為此，印軍在孟加拉灣方面成立了安達曼-尼科巴三軍聯合司令部，統一指揮轄區內三軍種所有部隊及海岸警衛隊，並以其作為試點，待時機成熟時向全軍推廣。