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【時局】“一把手”監督難局:上級監督太遠,同級監督太軟,下級監督太難

2017年06月06日 09:25:56 來源: 《瞭望》新聞周刊

  ◆ 十八大以來被立案審查的240名中管幹部中,黨政“一把手”達60多人

  ◆ 不是“一把手”的,違紀違法問題大都發生在擔任“一把手”期間

  ◆ 有的省已查處的領導幹部中,半數以上屬于帶病提拔,有的“一把手”甚至帶病在崗10年、20年

  ◆ “什麼都要抓‘一把手’才行,管住了‘一把手’,就管住了問題的絕大部分……”

  ◆ 上級監督太遠,同級監督太軟,下級監督太難

  ◆ 設計權力監督體制機制的關鍵:防止“一把手”變成超越于黨紀國法之上、不接受監督的特殊黨員、特殊公民,解決各級對“一把手”不敢監督、不願監督、不能監督的問題

  今年3月,廣州市印發《關于進一步加強對一把手監督的十項措施》。這份措施規范的對象涵蓋廣州所有市管“一把手”,包括各區黨委、人大、政府、政協、紀委以及市直各單位、市人民團體、市屬企事業單位的主要領導。

  這份措施從規范對象,權力清單制度,選人用人責任,違規幹預、插手有關事項記錄制度等方面,對強化“一把手”監督進行了明確規定。

  中國政法大學政治與公共管理學院教授魯照旺對記者説,“一把手”是權力監督“關鍵少數”中的“關鍵少數”。加強對“一把手”的監督,規范其從政行為,是深入推進反腐倡廉的重要前提。

  “對‘一把手’的監督,仍在一定程度上存在難局。”在北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授看來,“黨風廉政建設要想取得根本勝利,首先要啃下‘一把手’監督這塊硬骨頭。”

  警惕“一把手”帶病在崗

  3月28日,河北省紀委監察廳網站發布消息,“吳亞飛涉嫌嚴重違紀,目前正接受組織審查。”吳亞飛去年12月卸任保定雄縣縣委書記。隨著他的落馬,河北省保定市所轄24個縣(市/區)中三分之一的縣級“一把手”落馬。

  記者梳理發現,自2014年下半年至今,河北保定落馬幹部中,至少有8位落馬前擔任或曾擔任縣委書記或縣長。

  黨的十八大以來,每年都有地市“一把手”倒在反腐利劍之下。據人民網報道,在2016年,至少又有17名地市市委書記或市長被查,其中有6人已被開除黨籍和公職,涉及濟南、合肥、洛陽、焦作、三門峽、內江、衡陽、寧波、珠海、潮州、巴彥淖爾、烏蘭察布、呼倫貝爾、鐵嶺、葫蘆島等市。而在過去的一年,書記市長雙雙落馬這一非常態現象,也繼續在一些城市發生。這既證明了執紀監督敢碰硬、動真格,也凸顯出加強對“一把手”權力監督的緊迫性。

  在以往案例中,甚至還出現連續三任“一把手”落馬的情況。例如,廣東茂名市委書記、昆明市委書記等職位。

  縱觀被查處的幹部,“一把手”也佔相當比例。據《人民日報》披露,十八大以來被立案審查的240名中管幹部中,黨政“一把手”達60多人。不是“一把手”的,違紀違法問題大都發生在擔任“一把手”期間。

  這一現象,也同樣被中國人民大學國家發展與戰略研究院的一組統計數據所印證。該研究院統計了2000年到2014年3月底公布的大部分案件,結果顯示,在367個廳局級腐敗幹部中,其中擔任“一把手”職務的有219人,佔同期被查處的廳局級腐敗幹部總數的60%左右。

  2015年5月10日,中央紀委監察部網站曾發文指出,從現實情況來看,中央紀委查處的中管幹部違紀違法問題,很多都是發生在擔任下級“一把手”期間;有的省已查處的領導幹部中,半數以上屬于帶病提拔,有的“一把手”甚至帶病在崗10年、20年,屢被提拔。

  從以往查處案件看,黨政“一把手”腐敗問題主要集中在五方面:

  一是違規用人。借選拔任用幹部、組織人事調配之機收受錢物、索賄受賄、買官賣官。

  二是違規用權。利用手中的資金撥付權、行政審批權、行政執法權、司法權、建議權等收受賄賂,謀取私利。

  三是違規決策。在“三重一大”問題上獨斷專行,個人説了算,致使權力失控、決策失誤、行為失范。

  四是違規收受各種禮金“紅包”。

  五是違規幹預和插手市場經濟活動。

  引發“塌方式”腐敗

  由于“一把手”在領導班子中位置特殊,往往會影響和帶動一個班子、一個單位的方向和風氣。

  2016年11月23日,中央紀委法規室主任馬森述做客中紀委網站訪談節目時談到,領導幹部的行為具有示范引領作用,“一把手”違紀違法最容易産生催化、連鎖反應,甚至造成區域性、係統性、“塌方式”腐敗。

  比較典型的案例有,2015年1月,廣東省紀檢部門查處了72名幹部涉案的樂昌市“紅包”腐敗窩案。在11名原市委常委中,包括市委書記李維員在內的9名市委常委涉案,“紅包”禮金達450多萬元。盡管有中央八項規定的嚴格要求,但樂昌市“一把手”帶頭收“紅包”,最終引爆了“塌方式”腐敗。

  今年5月3日,陜西省旬陽縣第一期“回爐鍛造班”開班,15名學員接受集中培訓教育,其中包括縣國土局原黨組班子7名成員。一個縣級直屬部門黨組的7名成員,因為違紀腐敗全部被免職。尤其引人注目的是,該局的兩任局黨組書記、局長都“倒”下了。之所以出現如此“塌方式”腐敗,沒有選配和管理好“一把手”是關鍵。

  “地方腐敗窩案的根子往往在‘一把手’權力失控。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明教授認為,“一把手”位置關鍵。與其他官員相比,如貪念一起,其可以伸手腐敗領域更加廣泛、環節更加繁多、負面影響更加惡劣。

  上海財經大學法治戰略研究中心主任麻國安教授説,“一把手”影響面大,易在下屬中形成一種“追隨心理”,導致本地、本單位或本部門內“頹腐風”盛行,引發窩案串案。

  在2016年年底熱播的大型電視專題片《永遠在路上》第八集《標本兼治》中,曾任國資委主任、中石油董事長的蔣潔敏懺悔道:“什麼都要抓‘一把手’才行,管住了‘一把手’,就管住了問題的絕大部分。中石油出了這些問題,腐敗的問題,我是負主要責任的。我帶頭破壞了制度,別人也能破壞制度;我腐敗,別人也能腐敗,所以我是中石油的歷史罪人。”

  可見,腐敗也是有示范效應的,也可以一級帶動一級變腐變爛。要治腐敗的根,就需要先把“一把手”的權力關進“制度的籠子”。

  監督到底難在何處

  “上級監督太遠,同級監督太軟,下級監督太難”,是對監督“一把手”現實難題的形象描述。

  “一把手”監督難在何處?

  其一,用人方面的監督。“有些‘一把手’熱衷于搞小圈子,直接提名‘自己人’,以各種方式強行使其進入選舉程序。也有的‘一把手’通過所謂的‘內部醞釀’選拔‘意中人’進入班子,大大削弱其他班子成員的話語權。”李成言説。

  其二,決策方面的監督。“有些‘一把手’把自己淩駕于組織之上,變著手法操縱班子集體決策權。”李成言舉例説,“比如在決策時,擅自對‘三重一大’內容作出自己的解釋,以便自行決定什麼決策可以上會;或私自進行幕後交易,一手操辦了決策;或在重大決策上,繞過集體討論的必要程序。”

  其三,使用資源方面的監督。在沒有嚴格監督的環境中,“一把手”很容易利用權力在分配資源的過程中謀取私利。

  多位受訪專家認為,“一把手”監督難,有權力過度集中、監督主體缺位、監督制度不完善、黨內民主制度執行不到位等多種原因

  在魯照旺看來,有的“一把手”仍存在特權思想,主動接受監督意識差,在推動工作的過程中易集權、攬權、創權、任性用權。而下級對“一把手”也習慣于俯首稱臣,唯唯諾諾,助長了“一把手”的專斷和霸道。

  “黨內文件規定,重大決策、重大人事安排和重大資金決策,必須由集體決策。”李成言説,“有的地方和部門的領導班子對民主集中制貫徹執行不到位,致使‘一把手’個人説了算。加上黨務、政務、財務、事務的公開機制不健全,為‘一把手’搞暗箱操作提供了便利條件。”

  四大措施力破難局

  多位受訪專家認為,要防止“一把手”變成超越于黨紀國法之上、不接受監督的特殊黨員、特殊公民,解決各級對“一把手”不敢監督、不願監督、不能監督的問題,是設計權力監督體制機制的關鍵。

  第一,形成權力明晰、規范、透明的運行機制。“圍繞‘一把手’用人權、決策權、財經權和管理權等,進一步明確‘一把手’的權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序、與權力對等的責任等。”李成言建議,進一步完善公開機制,建立健全各級黨政“一把手”職責、權限和權力運行程序、結果等情況公開機制。

  第二,明確監督責任,整合監督力量。“建立健全‘一把手’問題預警機制,把監督關口盡量前移,力求能盡早發現問題。”麻國安建議,不但要強化班子內部監督、強化專門機關監督,更要強化“全方位”監督,形成監督合力。“尤其要充分激活下級對‘一把手’行使權力的知情權、建議權、監督權。”

  第三,改革完善體制機制,築牢有效的制度保障。魯照旺建議,進一步完善幹部人事制度,真正把幹部選拔任用的權力交給組織、還給人民,而不是掌握在“一把手”手中;提速行政管理體制改革,防止和克服公共權力部門化、部門權力“一把手”化的現象。並完善法律監督,著力解決不同程度存在的權大于法、少數“一把手”淩駕于法律之上的問題。

  第四,形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。魯照旺建議,加強對“一把手”八小時以外的監督,並嚴肅追責。“一旦發現問題,不論涉及到誰,不論官大官小,決不姑息養姦、包容縱容,必須從嚴從速、一查到底。”(來源:《瞭望》新聞周刊 記者:李松)

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