印度國家安全委員會在有形與無形之間
印度獨立60多年來，其政黨、軍界人士以及戰略精英就建立一個強有力的安全協調機制以確保國家安全，一直沒少爭論。印度第一次建立國家安全委員會是在1990年，但這個國安會僅召開一次會議後便夭折了。1998年，印度在舉行了震驚世界的核試爆後，重啟國家安全委員會，可是迄今為止，它沒有為印度勾畫出任何有關國家安全戰略的官方文件。積極呼吁加強國家安全戰略協調機制的印度精英們，對已運轉了十幾年的印度國安會也無太高評價。
一、印度國家安全委員會架構
印度國家安全委員會是依據美國國家安全委員會的模子打造的，但它實際上並無很大權力，只是一個負責政治、經濟、能源、安全和外交等問題的咨詢機構，印度國家安全顧問是總理辦公室的一個部分，其級別相當于內閣部長。
1999年開始運作的印度國安會最高委員會由七個成員組成，印度總理本人擔任主席。委員會成員包括總理、國家安全顧問（後來增設一位副國家安全顧問）、國防部長、外交部長、內政部長、財政部長和計劃委員會副主席。其他內閣成員以及高官如果收到邀請也可以參加會議。國家安全委員會通常每個月召開一次會議，或者根據需要召集會議，主要處理外部和國內安全、軍事事務、常規與非常規防務、空間與高技術、反滲透、反恐、經濟與環境等問題。
印度國安會下設三個機構。一是處于最高級的是戰略政策小組，它由內閣秘書處負責，主要為國家安全委員會提供政策建議。人員為與國家安全有關、負責政策制定和執行的各部委及軍界高官，具體來説，包括內閣秘書、外交秘書、內政秘書、國防秘書、財政秘書、儲備銀行行長、情報局局長、對外情報局局長、原子能部科學秘書、空間部秘書以及聯合情報委員會主席、印度陸海空三軍參謀長等。戰略政策小組負責撰寫《戰略防務評估》，主要是涉及國家安全的長短期計劃，並對需要優先處理的問題提出可供參考的政策選擇。
二是國家安全顧問委員會，主要由一些在其職業生涯中曾經從事涉及國家安全、外交、經濟、科技等領域的退休官員和退休軍官以及一些著名學者和媒體人士組成。顧問委員會成員任期2年，每月召集一次會議，為國家安全委員會提供長期形勢分析和研判。顧問委員會的成員全部由印度總理任命，人數通常在20人左右。
三是國家安全委員會秘書處，是印度國安會的辦事機構，主要負責承擔國家安全委員會的日常運轉工作，協調國家安全委員會下屬各個機構之間的工作以及組織召開相關會議。國家安全委員會秘書處的人員實際上就是印度原來聯合情報委員會的原班人馬，聯合情報委員會受命改名為國家安全委員會秘書處。2002年國家安全委員會秘書處劃歸總理辦公室管理。
二、印度國安會基本屬于政治産物
早在印度獨立之初，一些有識之士就向政府進言，印度需要認真管理國家安全。但這樣的警告並沒有得到印度首任總理尼赫魯的重視。1962年中印戰爭結束後，印度國內針對印軍敗給中國進行了全面的經驗總結，除了國防準備不足之外，很多輿論都強烈指責政府，認為缺乏軍事與安全部門協調是導致印度軍隊蒙受恥辱的重要原因。一些專家明確建議，印度應盡快建立一個類似美國國家安全委員會的機構。但是印度當局在建立機制化的安全協調機構方面，並沒有多少動作。
筆者認為，這首先與印度國大黨的總理曾經長時期大權獨攬有關，在他們的邏輯中並不需要這樣的機構。
印度作為一個民主國家，其外交與國家安全政策運作機制與其他國家的議會民主政體並沒有太大差別。它擁有一套完整的機構：外交部、國防部、情報機構以及軍隊，這些機構大多受總理和內閣管轄。換句話説，總理和內閣主導著印度外交政策的制定。議會在政策的執行中幾乎沒有什麼發言權。遇到危機時，政府所做的決策並不需要議會表決。
尼赫魯擔任印度總理長達17年，即1947年至1964年，在這期間，議會在制定外交和國防政策方面所發揮的作用非常有限。尼赫魯去世後出現了幾位國大黨總理，在他們領導下，印度議會在制定外交政策方面的作用被進一步削弱，而外交和國防政策的制定大權最終都集中到總理手中。
隨著國大黨力量日漸消弱，印度出現了一係列多黨聯合政府。在這種聯合政府執政時代，總理獨攬大權的能力有所衰落。印度前後出現的兩個版本的國家安全委員會，都是在非國大黨主導的聯合政府執政時期誕生。
其次，印度政治領袖對建立安全體制的不熱心多少源于對軍方插手政治的擔心。
印度擁有強大的軍隊，按常規軍方一定會在外交政策上具有很大發言權。但事實恰恰相反。在印度政府的決策體制中，雖然包括武器以及戰略決策等軍事因素仍屬于政府的重點考慮對象之外，文官政府在制定外交與安全政策時常常會忽略軍方的意見。從軍方在印度現行的國家安全委員架構中的地位也可以窺見到這個趨向。在印度國安會最高委員會中並沒有軍方代表。三軍參謀長僅僅是在需要時才會被邀請參會國安會的會議。
第三，印度文官對自己的權力把持很緊，他們並不願意與任何“局外人”分享影響力。行政官員和外交官一直被視為印度精英中的精英，他們每個人都被認為有能力行事巨大的職權。不僅如此，這些印度文官總是在“以一種懷疑的眼光看待外人”的作用。從這些文官角度來説，印度政治領袖對于建立國家安全體制並不熱心，他們需要自己保持對外交和國家安全政策的影響力。
除了上述因素之外，導致印度不願考慮發揮國家安全委員會的重要作用還因為，印度有一套倣效英國的三級國家安全管理體系。在這個體制內，印度內閣國防委員會是最高決策機構，印度總理擔任主席，其成員包括國防部長、外交部長、財政部長以及其他重要的內閣部長；印度三軍參謀長也屬于這個機構的成員。位于第二級的是包括一些軍方指揮官及文官在內的國防部長委員會；第三級是參謀長聯席委員會。此外，諸如印度聯合情報委員會（後改名為國家安全委員會秘書處）以及印度聯合計劃委員會，也都歸屬在這個三級國家安全管理體系之內。
印度的問題在于，雖然國家安全機制存在，但是政治家們並沒有以正常的方式保證讓這個機制運轉。一旦出現問題，基本上是靠領導人臨時決策。印度需要建立國家安全委員會只不過是印度戰略精英的呼聲。印度領導人在考慮國安會問題時通常是與政治掛鉤，只有當建立國安會符合政治需要時，他們才會積極推動。例如1990年導致維普·辛格總理作出建立國安會的決定，並非真正出于對國家安全問題具有高屋建瓴的認識，更多的還是為了實現其競選時對選民的一種承諾。所以國安會成立後僅召開一次會議便夭折。
1998年5月，印度成功地進行了5次秘密核子試驗。6月，在印度政治精英的關注下，由瓦傑帕伊總理任命的特別小組向其遞交了有關建立國家安全委員會的報告。根據特別小組的報告，國家安全委員會所包含的成員幾乎涉及政府各個與安全問題相關的部門。安全政策小組實際上是作為各個部委之間協調的重要機構，負責整合來自各部門的建議以便形成國家安全政策。特別小組建議，應該成立一個大的秘書處來幫助國家安全委員會以及下屬機構的運作。特別小組還認為，國家安全委員會應該著眼于未來5到25年的安全需要制定出安全戰略。為了實現這個目標，特別小組建議設立國家安全顧問，國家安全顧問的主要職能就是負責保證讓國家安全委員會作為一個服務部門的運轉。
筆者認為，印度人民黨早就試圖實現核抱負，有關建立國家安全委員的倡議不過是為核子試驗打掩護。瓦傑帕伊迅速接受了一個與1990年版國安會內容大同小異的國安會方案，是急于向國際社會證明，盡管進行了核子試驗，但是印度有一套對于威脅進行安全評估的機制，印度也有自己的核原則，一個有核的印度並不會給世界其他地區帶來威脅。可以看出，國安會的匆忙建立與印度的核子試驗不無關聯。事實上，印度國安會成立後出臺的文件屈指可數，其所拋出的第一份重要文件恰好就是由國家安全顧問委員會起草的《核原則草案》。
由此可見，現行的印度國家安全委員會雖然也滲透著戰略家的思考，但總體來説應該被視為一個政治産物：1990年維普·辛格上臺時需要它就成立，不需要就放棄；1998年印度核子試驗時，印度人民黨政府也需要它，所以國安會重新誕生。
