印度國家安全委員會在有形與無形之間

    三、印度國安會在尷尬中生存

    印度國安會雖然在1999年開始運轉，在最初階段，由于印度核子試驗問題引起國內外關注，而國家安全顧問委員會的專家正是印度政府試圖向外界展示的《核原則草案》的擬定者，因此國家安全顧問委員會的曝光率很高，但幾乎很難看到印度國家安全委員會的活動。印度NDTV電視臺國防事務編輯尼廷曾告訴筆者：“我並不認為印度存在著國家安全委員會，如果説有一個與國安會有關的機構倒確實存在，那就是印度有國家安全委員秘書處，這是一個扎扎實實的工作機構。”

    事實上，即便對于在媒體上曝光率較高的印度國家安全顧問委員會以及印度國家安全顧問，在印度戰略界實際上也頗有微詞。印度前外交秘書西克利在其一本關于印度外交政策的專著中説：“自從公布了《核原則草案》之後，再也沒有證據表明國家安全顧問委員會專家向政府提供了具有意義的政策支援或者政策建議。”西克利認為，“國家安全顧問委員會的重要性似乎正在下降，因為它正在成為政府向更多退休官員、資深記者所提供的一個‘美差’，而不是真正要利用這些有能力的專家及學者制定外交政策”。

    自從1998年印度國家安全委員會建立以來，迄今已經出現了四位國家安全顧問。他們分別是布拉傑什·米什拉、迪克西特、納拉亞南和希夫·尚卡爾·梅農。四個人中除納拉亞南來自情報機構，其他三位都是資深外交官出身。

    從表面上看，印度國家安全顧問有三項使命：一是印度總理的外交事務顧問；二是作為國安會的最高行政官，三是掌管核指揮和控制司令部以及情報協調組織。但實際上，每個國家安全顧問都會因自身的職業及政治背景，與其他部門“爭奪地盤”。例如在米什拉擔任國家安全顧問期間，他常常被印度外交部指責越權；而迪克西特擔任國家安全顧問時，經常被指責並未及時把有關情況與外交部溝通；而納拉亞南由于具有深厚的情報背景，在他擔任國安顧問時，他曾經掌控了許多本來屬于內政部負責的反恐、與情報等工作。而這種爭奪地盤的後果就是造成部門之間的管理混亂，甚至導致工作效率嚴重下降。

    筆者認為，國家安全委員會在印度運轉不利與其體制也有很大關係。印度人從骨子裏就認為國安會比較適合美國這樣的總統制國家，並不適應印度這種議會制國家。因此印度政府在最初建立國家安全顧問委員會時，就不是真心實意。印度當權者並不想做任何可能會打亂其現行安全體制的事情，因此它並沒有賦予國家安全委員任何法定的責任。

    印度政府想繼續維持國安會的生命，就必須要解決三個問題：引入長期國家安全計劃；提供為實現這個目標的有效機構制度；讓軍方在決策中發揮更重要的影響力。然而，這三點在目前背景下都難以實現。其理由如下：

    第一，印度的戰略文化傳統決定了其並不擅長制定長遠戰略。在印度外交部門，很難找到針對重大戰略編制的內部文件或白皮書。據稱新獲任命的大使只能得到非常寬范的指導原則，他幾乎得不到關于其自身職責范圍的背景資料，他們也不需要對自己的任期目標作出匯報。第二，從本質上説印度當權者並沒有認為國安會對印度至關重要，自然不可能為其提供制度保障。第三，印度軍方從1962年被中國軍隊打敗後就在鼓吹重建安全體制，他們一直期待印度創建的國家安全委員會能夠讓軍方在決定印度防務預算與政策實施方面具有更大的發言權。不過，現行國安會架構表明，印度政客以及文官並沒有做出任何有利于軍方發揮更大作用的設計。

    此外， 印度國家安全委員會創建後似乎並沒有能夠解決印度的固有問題，相反，任何加強國家安全委員會作用的企圖都可能在國安會與政府其他部門之間制造更多的地盤爭奪戰。

    由此可見，印度國家安全委員會其實是在一種尷尬之中生存，如果沒有更多的刺激和改革，這種狀況可能將會維持下去，甚至不排除什麼時候會再度夭折。至少在可預見的將來，印度國安會的作用並不會比內閣安全委員會的作用大，而印度國家安全顧問的作用取決于兩個因素：其一，他是否與總理關係密切；其二，這位總理是否強勢。米什拉作為國家安全顧問時擁有很大權力，那是因為他與強勢總理瓦傑帕伊關係至深；現任國家安全顧問梅農與辛格總理的關係倒是比較密切，但辛格總理被認為是“最沒有實權的印度總理”。2014年，印度將要舉行決定其國家未來方向的議會選舉，假如大選後出現一位強勢總理，而國家安全顧問與總理又能夠發出同樣的一個聲音，那麼這位國家安全顧問所發揮的作用可能將會很大。新華社參編部高級編輯 唐璐