編者按：我國是自然災害和事故災難最為嚴重的國家之一，災害種類多，地域分布廣，發生頻率高。有關數據表明，近三百年來全球死傷10萬人以上災難一共發生了50起，其中有26起發生在中國。

　　當代社會發展有新的特點和規律，社會秩序更加穩定，但一些人的心理比較脆弱；財富更加集中，但人口密度也更大。一旦發生事故，各種損失將加大，風險的耦合程度更強。為了適應這樣的特點和規律，需要有更為科學、更為現代、更為精細的應急處置手段和方式。

　　暴雨、地震、火災、交通事故、工程事故、公共衛生事件……當前，中國城鎮化率接近60%，城市地廣了、樓高了、人多了，各種公共安全風險也在集聚。一場大雨可能癱瘓一座城，一架無人機可能幹擾數十航班，各種新舊風險交織在一起，給城市應急管理提出了新挑戰。

　　城市擴張上天入地，安全“觸發點”密布

　　近年來，各地高層、超高層建築涌現，不斷刷新城市天際線。2017年歲末的一天淩晨，北方某城市一棟高層建築38層發生火災，共造成10人死亡。湖南省建築設計院總建築師楊瑛認為，高層建築一般位于擁擠的城市中心，把所有東西“擠在一起”，存在消防安全等一係列安全隱患。

　　早在2012年，深圳就以城市為整體對象開展了公共安全風險評估，共識別出公共安全風險源138項。其中，高層建築火災被列為“極高等級風險”。

　　深圳市應急辦相關負責人認為，目前，深圳100米以上的高層建築有數千座，幾乎已是隨處可見。而消防車的救災能力大多不到100米，高層建築一旦發生火災，外部救援難度不小。

　　同時，在一些高樓密集的地區，停車佔用消防通道等行為也為及時有效的救援造成障礙。一些高層發生火災只能主要依靠建築的自動噴淋係統和避難層“自救”。

　　向天空發展的同時，很多城市地鐵建設熱潮不減。

　　暨南大學學者的一份研究報告稱，由于地鐵存在空間有限、客流量大、人員密集等特點，城市地鐵的快速發展蘊含著一定的安全隱患和風險。

　　湖南城市學院教授湯放華認為，上下班高峰期、重大活動期間，人流、車流瞬間聚集，如果城市交通、場地等設施的容納能力、承受能力、疏散能力不足，很容易出現安全事故。

　　一場雨癱瘓一座城，應急“薄弱點”突出

　　人們常説，下水道是一個城市的良心。一場暴雨，或者一次大雪、颱風，都能成為城市應急能力的“試金石”。

　　“城裏看海”這類情況反映出很多城市在交通、地下管網、電力、通信等“生命線工程”上的綜合防范能力薄弱，應急物資儲備不足，難以應對自然災害特別是巨災風險。

　　除了城市基礎設施建設的“硬能力”不足，應急管理還存在“軟能力”短板。有報告指出，基層應急部門在風險識別、資訊報告、先期處置、應急響應等方面存在不足，容易導致“小事變大”。

　　“軟能力”短板突出表現在兩個方面。

　　一方面，互聯網時代，在謠言和真相的賽跑中，一些基層政府的輿情分析和引導能力不足。

　　另一方面，大數據時代，應急管理要打破“資訊孤島”，才能應對城市“無時不有、無處不在”的風險。

　　業內人士認為，對于應急指揮而言，需要掌握人口分布、地下管網、運營商、地理資訊等數據，但現在這些數據分散于多個單位，有的還是涉密數據，整合起來很難。如果這些數據不能打通，想要依靠大數據分析來提升應急管理水準，就無從談起。

　　無人機無人駕駛來了，新“風險點”陡增

　　據了解，目前國內城市中的北京、上海已經發放了自動駕駛路測牌照，無人駕駛汽車可在指定的開放道路上測試。“無人駕駛讓城市管理面臨新挑戰。

　　”湯放華認為，傳統道路、交通規則、交通管理係統和無人駕駛不相適應，交通事故責任劃分“理不清”，應急管理無章可循，這些問題都有待解決。

　　如果説無人駕駛汽車商業化還是將來時，那麼無人機、共用單車等新事物在給城市生活帶來便利的同時，也已經暴露出實實在在的風險點。

　　半月談記者梳理髮現，近年來，無人機幹擾航空安全事件時有發生。

　　2017年以來，多地都發生了無人機闖入機場凈空保護區的事件。有人用無人機在數百米高空近距離拍下了民航客機降落的畫面，並制作成視頻在網絡上進行炫耀。這些行為對民航飛行安全造成威脅，導致數十個航班出現不同程度延誤。

　　專家表示，無人機對航空安全的威脅，是近年來城市應急管理面臨的新考驗之一。目前，大疆無人機已經在係統裏內置了機場禁飛區。當用戶身處禁飛區范圍內，無人機將無法起飛。但是，還有多家無人機的産品尚未實現這一功能。

　　此外，共用單車在“野蠻生長”中也受到不少詬病。不久前，成都市城管委對中心城區互聯網租賃自行車停放秩序考核情況通報稱，各運營企業對長期存在的單車堆積停放問題沒有行之有效的管控措施，無法及時清運單車，導致熱點地區單車“潮汐式”擁堵時間延長，更有共用單車堵塞消防通道的情況發生。

　　專家指出，在現代城市的應急管理中，非傳統安全領域面臨的治理困境更加顯著，工業生産、日常生活中突發性的社會風險，成為社會治理的核心內容。

　　應對新形勢，新技術為應急“關鍵點”賦能

　　面對點多、面廣、新舊交織的風險，城市應急管理亟須適應新形勢。

　　風險評估是應急管理的源頭，應改變過去那種粗放式、“差不多主義”的評估方式。

　　在這方面，深圳市將風險劃定為200多個細類，降低風險評估的主觀成分，自然災害類所有評估手段均通過專業軟件平臺完成；應急能力評估借助安全管理模型建立了通用指標體係，包含20個一級指標、67個二級指標、176個能力要素考核點。

　　專家認為，通過科學評估，有助于及時發現和治理城市規劃、基礎設施、響應機制等方面的風險點。

　　專家建議，加快推進建立城市應急救援資訊共用機制，健全多部門協同預警發布和響應處置機制，提升防災減災救災能力，提高城市生産安全事故處置水準。

　　同時，完善事故應急救援預案，實現政府預案與部門預案、企業預案、社區預案有效銜接，定期開展應急演練。完善應急救援聯動機制，強化應急狀態下交通管制、警戒、疏散等防范措施。健全應急物資儲備調用機制。

　　針對高層火災問題，專家建議開發適用高層建築等條件下的應急救援裝備設施，加強安全使用培訓。強化有限空間作業和現場應急處置技能。

　　來源：《半月談》2018年第9期，半月專題：《應急之變》

　　原標題：地廣樓高人多，新舊風險交織 城市應急管理難題待解

　　記者：白田田 陳宇軒

【糾錯】

責任編輯： 韓家慧