獨立自主的拉美六國國家安全機制
獨立自主的拉美六國國家安全機制（上）
拉美地區各主要國家的安全體係經歷了漫長的發展演化過程。現行的體係和機制是上個世紀90年代以後逐步建立的。各國的國情不同，相關法律的産生時間不同，各國的安全體係和機制也不完全相同。本文擬對阿根廷、墨西哥、智利、秘魯、哥倫比亞和厄瓜多等主要地區國家的國家安全機制做一些簡要的評介。
從美國安全政策的附庸到獨立自主的現代體制
拉美是較早建立安全機制的地區。兩次世界大戰期間，這個地區雖然沒有卷入戰爭，但也受到不小影響，一些國家通過立法或政令的形式建立了安全和國防體係。第二次世界大戰結束後至今，拉美國家的安全體制大體上經歷了兩個發展階段。
第一階段，即冷戰時期，拉美國家的安全政策受美國影響很大，可以説是美國西半球政策及其防務和安全戰略的附庸。第二階段，冷戰結束後，拉美各國逐步建立起獨立于美國的現代安全和防務體制，形成了獨立自主的現代安全體制。
冷戰時期，受美國美洲安全及防務政策的影響，西半球建立了類似北約的集體安全體係。在美洲國家組織框架內，1947年拉美國家與美國、加拿大簽署美洲國家互助條約，即裏約熱內盧議定書。拉美各國也相繼建立了與之相適應的國內安全和國防體制。
20世紀60~80年代，在美國推動和支援下，南美國家的軍政府以剷除共産主義為主要目標，在軍事手段打擊左派反政府武裝組織的同時，在間諜、資訊、鎮壓左派和審訊政治犯等方面展開合作。這種合作對相關國家安全體制的形成産生了重要影響。在國際關係方面，一些國家之間存在邊界和領土爭端。這些國家政府採取了對抗和軍事解決的政策，導致各國之間軍事對峙，衝突時有發生。
在漫長的軍事統治中，各國逐步建立了國內安全和國防體係與機制。這種體係和機制的目標是，對外準備戰爭，對內鎮壓國內反對派，打擊反政府武裝力量。其主要特點是，強化政治獨裁專制制度，強化軍人權力及對國家安全政策的掌控。強化軍事和警察力量等鎮壓工具，建立無孔不入的情報偵查係統，加強對整個社會的監控。
20世紀80年代恢復民主制度之後，特別是冷戰結束後，各國在政治體制改革過程中，加強法制化建設，修改相關法律，逐步擺脫美國的影響，建立了獨立自主的安全體係。為適應形勢的需要，有些國家修改或制定了新的國家安全法，建立了新的國家安全委員會，形成了民主制度下的新國家安全機制。以總統為首的新的國家安全體係把內政、外交、安全、國防、宣傳、教育、衛生、軍隊、警察、情報、民防、中央到各級政府都被納入其中，涵蓋了國家安全的方方面面。
新的安全體係削弱了軍人的權力，強化總統對國家安全體係的絕對控制和領導權，使國內安全體係不再作為鎮壓國內政治反對派工具，而是以維護國家安全、政治社會穩定及經濟發展為主要目標。
各國設定的主要安全議題是反恐、掃毒、打擊有組織犯罪等。一些新的國家安全理念成為各國的共識，各國加強了反恐力量和機制的建設，同時，把許多非傳統安全領域列入國家安全體係。
在國防體係方面，各國也大幅度調整了對外政策和處理爭端的政策，不再奉行以軍事對抗為主的方針，轉而採取通過對話與和平談判解決爭端的政策。有的通過和平談判成功解決了歷史爭端，有些國家的邊界或領土問題雖然沒有最終解決，但也不再是國家之間爭端的熱點，而是維持現狀，保持和平，尋求通過對話解決爭議。在這種背景下，一些國家逐步裁減軍隊，減少軍備，把國防建設放在次要地位。外交和國防戰略的調整，為拉美地區的和平穩奠定了基礎，也為新的國防體係和機制的建立創造了條件。
六國現代安全體制的共同特點
阿根廷、墨西哥、智利、秘魯、哥倫比亞和厄瓜多這6個國家安全體制的建立時間有早有晚，體制也不完全相同，國家安全委員會等機構的結構和職能也不相同，但還是有一些共同的特點。
一、建立了一整套涵蓋全國各個領域的國家安全機制和安全體係，以法律形式，規定並建立了從中央到地方覆蓋全國的安全體係及其所屬機構，建立了完整的運作機制和管理制度。在中央一級，總統為國家安全體係的最高領導人和決策人，國家安全委員會作為主要咨詢顧問和決策機構，國防部、外交部等政府部門作為主要決策和執行機構。在地方一級，有大區、省、市等各級地方國家安全體係。
二、重視法制化，依法管國家安全。除憲法和國家安全法、國防法等主要法律外，還制定了各種配套的法律、法令、規章制度等等。對相關的組織機構，也有各自的法律和規章制度。
三、安全理念涵蓋廣泛，既注重法律政策的建設，也重視國民參與和普及，強調國家安全教育。例如，墨西哥國家安全委員會制定《2009~2012年國家安全規劃》，作為指導國家安全工作的文件。規劃把國家安全面臨的問題分為兩類：一是對國家安全的威脅，一是國家安全面臨的風險。
四、既重視安全力量和機構等硬實力的建設，也注重宣傳教育等軟實力的建設。相關法律對武裝部隊、警察、安全保衛力量、司法、檢察等部門在國家安全部門中的權力、職能和作用以及建設、維護和保障，都有具體明確的規定。同時，對安全宣傳教育等工作法律也有明確規定。有的國家還把安全規劃公之于眾，並在公眾中廣泛宣傳和實施。
五、國家安全委員會是國家安全決策的主要咨詢平臺。各國法律對國家安全委員會職能的規定不盡相同，除少數國家的國家安全委員會具有決策和執行功能，多數是總統制定安全政策的咨詢顧問平臺。
六、加強地區安全合作。2008年5月南美洲國家聯盟的12個成員國建立“南美防務理事會”，作為成員國之間的在防務方面的咨詢、合作與協調機構。本文涉及的6國中除墨西哥都是該組織成員。
按南美洲國家聯盟條約規定，南美洲國家防務理事會的宗旨是：1、協調各成員國專門機構，加強反恐、反腐敗、反毒、反武器走私、人口走私、跨國有組織犯罪和其他威脅，以及裁軍、核武器和大規模殺傷武器擴散、掃雷等。2、推動成員國之間的司法合作。3、防務方面的資訊與經驗交流。4、加強公民安全方面的合作。
經過幾年運作，南美防務理事會已經成為該地區防務和安全事務方面有效的合作和協調平臺。
阿根廷：不斷改進完善傳統安全機制
在拉美主要國家中，阿根廷是在制度形式上仍在延用傳統安全機制的國家之一，迄今仍未設立國家安全委員會一類機構和機制。不過，經過多次修改相關法律，安全體制也發生了很大變化，一個突出特點是，軍隊是國防體係的重要組成部分，但不能再像過去那樣參與國內治安工作。
阿現行的國家安全體係分為國防體係、國內安全體係和其他各領域的安全體係多個部分，在總統統一領導下各自分別運作。其中，國防體係依照1988年頒布的“國防法”及其他相關法律組成。而國內安全體係則依照2002年頒布的“國內安全法”及其他相關法律組成。這兩個體係分別是僅限于軍事和國內犯罪問題，對涉及國家安全的其他領域和機構，如食品安全、衛生安全和民防體係等，均有單獨的法律和機構，並沒有並入國內安全體係內。
一、國防體係
阿根廷國防法（Ley de Defensa Nacional）規定，國防體係組成如下：總統、國防委員會、國會、國防部、武裝部隊聯合參謀部、陸軍、海軍和空軍、憲兵、水上警察、人民（經由其對國防事務的參與）。
總統為國防事務的最高首腦和武裝力量總司令。總統擔任國防委員會主席，有權做出最後決定。國防委員會的組成人員有總統、副總統、政府各部部長、情報機構負責人，國防部長、武裝部隊聯合參謀部參謀長和陸海空三軍參謀長、國會相關委員會的主席，其中多數黨和少數黨團各一人。總統決定邀請與會的其他人員。
國防委員會是總統國防事務的顧問機構，主要職能是對已經發生或可能發生衝突或戰爭的情況下，在制定戰略、計劃和行動方案方面，為總統提供顧問和幫助。國防委員會具備警報機制計劃，計劃包含可預見的衝突形勢及災難的對策。制定各級規劃，為各國防部門及機構設計任務和使命。
二、國內安全體係
阿國內安全法（Ley de Seguridad Interior）規定，國內安全體係的目的是就國內安全政策的制定、協調、領導、監管和支援國家警察的工作進行決策。
國內安全體係的組成有總統、各省省長、國會、內政部、國防部和司法部、聯邦警察、省警察、國家憲兵和水上警察。內政部作為總統的代表，行使對國家警察力量工作的政治領導，協調國內各省警察與其他安全力量的安全工作。
國內安全委員會作為國內安全政策的咨詢機構，由常任委員和非常任委員組成。常任委員有內政部長、司法部長、防止犯罪和掃毒規劃國務秘書、國內安全副國務秘書、聯邦警察局長、水警局長、國家憲兵司令、五名被國家安全委員會指定作為安全體係成員的省警察局長。非常任委員有國防部長、聯合參謀部參謀長、未被國內安全委員會指定為常任委員的省警察局長。有關省的省長和國會國內安全委員會成員的議員可申請參與國家安全委員會會議。這種安排削弱了軍方對國內安全事務的發言權。
國內安全委員會的機構下設危機委員會、規劃與監管委員會、國家犯罪情報委員會、國內安全副國務秘書處，分別負責咨詢、計劃、執行、檢查、情報、規劃咨詢等工作。
墨西哥：日臻完善的國家安全體係
墨西哥國家安全體係經歷一個多世紀的演化發展，國家安全的理念不斷更新，國家安全體係也日臻完善。
墨西哥與鄰國沒有邊界和領土爭端，國防問題並不突出。在國內安全方面面臨的主要是反政府遊擊隊和毒品恐怖主義。因此，墨國家安全機制主要是針對國內安全的，並不太強調國防。20世紀60~80年代的安全機制是以打擊和防范國內遊擊隊為主要目標的。1989年正式建立國家調查和安全中心（CISEN），即國家安全委員會的前身。這個機構的主要目標也是為了加強對反政府武裝組織和犯罪組織的情報工作。2005年墨西哥國會通過新的“國家安全法”（Ley de Seguridad Nacional），規定建立國家安全委員會，作為政府制定安全政策的咨詢審議機構。
墨國家安全法依據的理念 國家安全是政府最優先的職責。目的是維護國家主權、民族獨立和領土完整，尋求維護以國家及居民的經濟社會政治發展為基礎的民主。國家安全是一項國家三權機構都應參與的任務。
國家安全委員會的組成 總統、內政部長、外交部長、國防部長、海軍部長、公安部長、財政和公共信貸部長、通信和交通部長、公共事務部長、共和國總檢察長、國家調查與安全中心主任。國家總統為主席，內政部長擔任執行秘書。
例會制 國家安全委員會由總統主持，至少每兩個月舉行一次例會。委員會會議為秘密會議。經總統決定，有關事務的公務員可以列席會議。委員會的會議記錄和文件保密，根據有關法律決定是否公布。
國家安全委員會的職能 1、統合與協調安全方面的努力。2、確定制定國家總政策的框架。3、制定國家安全規劃，按年度確定國家風險議程。4、定期評估規劃實施的成果，跟蹤國家風險議程。5、制定國際合作計劃。6、依法制定國家安全所必需的措施。
辦事機構和運作程式
執行秘書 國家安全委員會設執行秘書，其日常辦事機構設在內政部。內政部長任執行秘書，其職能是負責日常事務的協調和運作，起草相關協議和決定的草案。在總統缺席的情況下，主持會議。
墨專家評論説，這一條特別重要，説明內政部長有權在總統不在的情況下召開國家安全委員會。內政部長掌管國家安全委員會是墨政治體制的産物。墨只有總統，無副總統和總理，內政部長是地位最高的內閣成員。
技術秘書 國家安全委員會設技術秘書，其職能是：國家安全法規定國家安全委員會設技術秘書，由總統任命，並直接隸屬總統，配備一個專業技術班子。其職能是，負責國家安全委員會會議文件的起草、校對，提供檔案和法律工具，採取實施委員會決議所必要的行動，向委員會就國家安全方面的政策、方針和行動提出建議，就國家安全規劃的內容提出建議，把國家風險議程提交國家安全委員會，起草國家安全委員會指示的活動的報告，向國會兩院安全委員會提交法律規定的文件和報告，管理和規范委員會內産生的資訊工具和網絡。推動委員會決議的行動的實施。根據國家安全委員會的指示，展開與國家安全有關事務的專門研究，清查國家安全基礎設施，要求國家有關安全部門提供委員會要求的報告。
國會兩院國家安全委員會 國會也相應設立兩院國家安全委員會，其職能是：國家安全法還規定，國會設立兩院國家安全委員會，負責安全事務的審議和立法工作。
國家安全規劃機制 國家安全法規定，國家安全委員會應制定國家安全規劃，在全國實施。國家安全委員會制定了“2009~2012年國家安全規劃”，公開發表。作為指導聯邦家安全工作的文件。規劃包括：國家安全的主角，國家安全面臨的威脅，國家安全面臨的風險。對國家安全的威脅包括：有組織犯罪、販毒、武裝集團、恐怖主義，邊境地區的脆弱性。國家安全面臨的風險：所有不具備威脅性質的不利于國家安全的因素。包括政治、經濟、社會等方面國內外的各種因素，自然災害、疫情、人為所致的風險等。政治和社會衝突、社會包容的破壞、移民問題、瘟疫、環境、全球變熱、社會發展失衡。
國家風險議程 由技術秘書組織起草編制，並提交國家安全委員會審議實施。
