國務院關于印發“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃的通知

國務院關于印發“十三五”深化

醫藥衛生體制改革規劃的通知

國發〔2016〕78號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　現將《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年12月27日

（此件公開發布）

“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃

　　為全面深化醫藥衛生體制改革，推進健康中國建設，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《“健康中國2030”規劃綱要》，編制本規劃。

　　一、規劃背景

　　“十二五”以來特別是黨的十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，各地區、各有關部門扎實推進醫改各項工作，取得了重大進展和明顯成效。全民醫保體係加快健全，基本醫保參保率保持在95%以上，城鄉居民醫保制度逐步整合，籌資和保障水準進一步提高，城鄉居民大病保險、重特大疾病醫療救助、疾病應急救助全面推開，商業健康保險快速發展。縣級公立醫院綜合改革全面實施，城市公立醫院綜合改革試點持續拓展深化，醫療服務和藥品價格改革有序推進，公立醫院管理體制和運作機制不斷完善。分級診療制度建設加快推進，基層醫療衛生機構綜合改革持續深化，醫療衛生機構分工協作逐步加強，基本公共衛生服務均等化水準穩步提高。國家基本藥物制度得到鞏固完善，藥品流通領域改革力度不斷加大，藥品供應保障體係逐步健全。醫教協同深化臨床醫學人才培養改革，住院醫師規范化培訓制度初步建立，以全科醫生為重點的人才隊伍建設不斷加強，醫務人員積極性得到進一步調動。醫藥衛生監管持續加強，信息化建設積極推進。中醫藥發展政策機制逐步完善，作用得到更好發揮，惠民效果進一步放大。健康服務業政策環境顯著改善，社會辦醫加快發展。以省為單位實施綜合醫改試點，積累了有益經驗。經過努力，2015年居民每人平均預期壽命比2010年提高了1.51歲，個人衛生支出佔衛生總費用比重由35.29%下降到29.27%，80%以上的居民15分鐘內能夠到達最近的醫療點，人民健康水準總體上優于中高收入國家平均水準，醫藥費用不合理過快增長勢頭得到初步遏制，基本醫療衛生服務公平性、可及性顯著提升。實踐證明，深化醫改方向正確、路徑清晰、措施得力、成效顯著，用較少的投入取得了較高的健康績效，群眾看病難、看病貴問題得到明顯緩解，獲得感不斷增強，深化醫改在國民經濟和社會發展中的重要作用日益顯現。

　　“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是建立健全基本醫療衛生制度、推進健康中國建設的關鍵時期。當前，人民生活水準不斷提高，健康需求日益增長，但我國衛生資源總量不足、結構不合理、分布不均衡、供給主體相對單一、基層服務能力薄弱等問題仍比較突出，維護和促進人民健康的制度體係仍需不斷完善。特別是隨著醫改進入攻堅期和深水區，深層次體制機制矛盾的制約作用日益凸顯，利益格局調整更加復雜，改革的整體性、係統性和協同性明顯增強，任務更為艱巨。同時，我國經濟發展進入新常態，工業化、城鎮化、人口老齡化進程加快，以及疾病譜變化、生態環境和生活方式變化、醫藥技術創新等，都對深化醫改提出了更高要求。面對新的形勢和挑戰，需要在鞏固前期改革成果、認真總結經驗的基礎上，進一步統一思想、堅定信念、增強定力，進一步加強組織領導、制度創新和重點突破，推動醫改由打好基礎轉向提升品質、由形成框架轉向制度建設、由單項突破轉向係統整合和綜合推進，用中國式辦法破解醫改這個世界性難題，為保障人民健康、促進經濟社會發展增添新動力。

　　二、指導思想、基本原則和主要目標

　　（一）指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記係列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，堅持正確的衛生與健康工作方針，樹立大健康理念，全力推進衛生與健康領域理論創新、制度創新、管理創新、技術創新，加快建立符合國情的基本醫療衛生制度，實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變，推進醫藥衛生治理體係和治理能力現代化，為推進健康中國建設、全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興中國夢提供堅實基礎。

　　（二）基本原則。

　　堅持以人民健康為中心。把人民健康放在優先發展的戰略地位，以公平可及、群眾受益為目標，堅守底線、補齊短板，作出更有效的制度安排，維護基本醫療衛生服務的公益性，使全體人民在共建共用中有更多獲得感。

　　堅持保基本、強基層、建機制。將基本醫療衛生制度作為公共産品向全民提供，推動醫療衛生工作重心下移、醫療衛生資源下沉，提升基層醫療衛生的職業吸引力和服務能力，以問題為導向推動制度創新和攻堅突破。

　　堅持政府主導與發揮市場機制作用相結合。在基本醫療衛生服務領域，堅持政府主導，落實政府責任，適當引入競爭機制。在非基本醫療衛生服務領域，發揮市場活力，加強規范引導，滿足多樣化、差異化、個性化健康需求。

　　堅持推進供給側結構性改革。實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，優化供給側治理能力和要素配置，提升服務效率和品質。對需求側進行科學引導，合理劃分政府、社會、個人責任，促進社會共治。

　　堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革。按照騰空間、調結構、保銜接的要求，統籌推進管理、價格、支付、薪酬等制度建設，提高政策銜接和係統整合能力。落實部門責任，解放思想、主動作為，以自我革命的精神推進改革，形成強大合力。

　　堅持突出重點、試點示范、循序推進。理清改革內在邏輯，突出重要領域和關鍵環節，及時總結推廣地方經驗，發揮重點改革的突破性作用和試點的帶動效應。把握好改革的力度和節奏，注重統籌兼顧，積極穩妥推進改革。

　　（三）主要目標。到2017年，基本形成較為係統的基本醫療衛生制度政策框架。分級診療政策體係逐步完善，現代醫院管理制度和綜合監管制度建設加快推進，全民醫療保障制度更加高效，藥品生産流通使用政策進一步健全。到2020年，普遍建立比較完善的公共衛生服務體係和醫療服務體係、比較健全的醫療保障體係、比較規范的藥品供應保障體係和綜合監管體係、比較科學的醫療衛生機構管理體制和運作機制。經過持續努力，基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有基本醫療衛生服務，基本適應人民群眾多層次的醫療衛生需求，我國居民每人平均預期壽命比2015年提高1歲，孕産婦死亡率下降到18/10萬，嬰兒死亡率下降到7.5‰，5歲以下兒童死亡率下降到9.5‰，主要健康指標居于中高收入國家前列，個人衛生支出佔衛生總費用的比重下降到28%左右。

　　三、重點任務

　　“十三五”期間，要在分級診療、現代醫院管理、全民醫保、藥品供應保障、綜合監管等5項制度建設上取得新突破，同時統籌推進相關領域改革。

　　（一）建立科學合理的分級診療制度。堅持居民自願、基層首診、政策引導、創新機制，以家庭醫生簽約服務為重要手段，鼓勵各地結合實際推行多種形式的分級診療模式，推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的就醫新秩序。到2017年，分級診療政策體係逐步完善，85%以上的地市開展試點。到2020年，分級診療模式逐步形成，基本建立符合國情的分級診療制度。

　　1.健全完善醫療衛生服務體係。優化醫療衛生資源布局，明確各級各類醫療衛生機構功能定位，加強協作，推動功能整合和資源共用。合理控制公立綜合性醫院數量和規模。大力推進面向基層、偏遠和欠發達地區的遠端醫療服務體係建設，鼓勵二、三級醫院向基層醫療衛生機構提供遠端服務，提升遠端醫療服務能力，利用信息化手段促進醫療資源縱向流動，提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率。推進大醫院與基層醫療衛生機構、全科醫生與專科醫生的資源共用和業務協同，健全基于互聯網、大數據技術的分級診療資訊係統。鼓勵社會力量舉辦醫學檢驗機構、病理診斷機構、醫學影像檢查機構、消毒供應機構和血液凈化機構，鼓勵公立醫院面向區域提供相關服務，實現區域資源共用。加強醫療品質控制，推進同級醫療機構間以及醫療機構與獨立檢查檢驗機構間檢查檢驗結果互認。

　　實施中醫藥傳承與創新工程，推動中醫藥服務資源與臨床科研有機結合，加強中醫適宜技術的應用，充分發揮中醫藥在“治未病”、重大疾病治療和疾病康復中的重要作用。在基層中醫藥服務體係不健全、能力較弱的地區，將中醫醫院中醫門診診療服務納入首診范圍。按照軍民融合發展戰略，將軍隊醫療機構全面納入分級診療體係。建立健全突發急性傳染病醫療救治網絡，推進構建陸海空立體化的緊急醫學救援網絡。

　　2.提升基層醫療衛生服務能力。以常見病、多發病的診斷和鑒別診斷為重點，強化鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心基本醫療服務能力建設。提升鄉鎮衛生院開展急診搶救、二級以下常規手術、正常分娩、高危孕産婦初篩、兒科、精神疾病、老年病、中醫、康復等醫療服務能力。加強縣級公立醫院綜合能力建設和學科建設，重點加強縣域內常見病、多發病相關專業科室以及緊缺專業臨床專科建設，進一步降低縣域外就診率。規范社區衛生服務管理，推動實施社區衛生服務提升工程。促進先進適宜技術的普及普惠。建立與開展分級診療工作相適應、能夠滿足基層醫療衛生機構實際需要的藥品供應保障體係，實現藥品使用的上下聯動和相互銜接。通過鼓勵大醫院醫師走訪基層、退休醫生開診所以及加強對口支援、實施遠端醫療、推動建立醫療聯合體等，把大醫院的技術傳到基層。實施基層中醫藥服務能力提升工程“十三五”行動計劃。到2020年，力爭所有社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院以及70%的村衛生室具備中醫藥服務能力，同時具備相應的醫療康復能力。

　　完善基層管理和運作機制。強化基層醫療衛生機構法人主體地位，落實人事、經營、分配等方面自主權。進一步完善基層醫療衛生機構績效工資制度，收支結余部分可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。鞏固完善多渠道補償機制，落實基層醫療衛生機構核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，加強績效考核，既調動基層醫療衛生機構和醫務人員積極性，又防止出現新的逐利行為。建立基層醫療衛生機構及負責人績效評價機制，對機構負責人實行任期目標責任制，對其他人員突出崗位工作量、服務品質、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等內容。鼓勵有條件的地方實施鄉村一體化管理。

　　3.引導公立醫院參與分級診療。進一步完善和落實醫保支付和醫療服務價格政策，調動三級公立醫院參與分級診療的積極性和主動性，引導三級公立醫院收治疑難復雜和危急重症患者，逐步下轉常見病、多發病和疾病穩定期、恢復期患者。鼓勵打破行政區域限制，推動醫療聯合體建設，與醫保、遠端醫療等相結合，實現醫療資源有機結合、上下貫通。以資源共用和人才下沉為導向，將醫療聯合體構建成為利益共同體、責任共同體、發展共同體，形成責、權、利明晰的區域協同服務模式。探索通過醫師多點執業、加強基層醫療衛生機構藥物配備、對縱向合作的醫療聯合體等分工協作模式實行醫保總額付費等方式，引導醫療聯合體內部形成順暢的轉診機制。

　　4.推進形成診療—康復—長期護理連續服務模式。明確醫療機構急慢分治服務流程，建立健全分工協作機制，暢通醫院、基層醫療衛生機構、康復醫院和護理院等慢性病醫療機構之間的轉診渠道，形成“小病在基層、大病到醫院、康復回基層”的合理就醫格局。城市大醫院主要提供急危重症和疑難復雜疾病的診療服務，將診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康復期患者轉至下級醫療機構以及康復醫院、護理院等慢性病醫療機構。基層醫療衛生機構和慢性病醫療機構為診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康復期患者、老年病患者、晚期腫瘤患者、殘疾人等提供治療、康復、護理服務。顯著增加慢性病醫療機構提供康復、長期護理服務的醫療資源。完善相關政策措施，逐步推行日間手術。探索建立長期護理保險制度。加強殘疾人專業康復機構建設，建立醫療機構與殘疾人專業康復機構密切配合、相互銜接的工作機制。

　　5.科學合理引導群眾就醫需求。建立健全家庭醫生簽約服務制度，通過提高基層服務能力、醫保支付、價格調控、便民惠民等措施，鼓勵城鄉居民與基層醫生或家庭醫生團隊簽約。到2017年，家庭醫生簽約服務覆蓋率達到30%以上，重點人群簽約服務覆蓋率達到60%以上。到2020年，力爭將簽約服務擴大到全人群，基本實現家庭醫生簽約服務制度全覆蓋。

　　遵循醫學科學規律，結合功能定位，明確縣、鄉兩級醫療機構的醫療服務范圍，對于超出功能定位和服務能力的疾病，為患者提供相應轉診服務。完善雙向轉診程式，建立健全轉診指導目錄，重點暢通向下轉診渠道，逐步實現不同級別、不同類別醫療機構之間有序轉診。完善不同級別醫療機構的醫保差異化支付政策，適當提高基層醫療衛生機構醫保支付比例，合理引導就醫流向。對符合規定的轉診住院患者連續計算起付線。合理制定和調整醫療服務價格，對醫療機構落實功能定位、患者合理選擇就醫機構形成有效激勵。

　　（二）建立科學有效的現代醫院管理制度。深化縣級公立醫院綜合改革，加快推進城市公立醫院綜合改革。到2017年，各級各類公立醫院全面推開綜合改革，初步建立決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的管理體制和治理機制。到2020年，基本建立具有中國特色的權責清晰、管理科學、治理完善、運作高效、監督有力的現代醫院管理制度，建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的運作新機制和科學合理的補償機制。

　　1.完善公立醫院管理體制。妥善處理醫院和政府關係，實行政事分開和管辦分開，推動醫院管理模式和運作方式轉變。加強政府在方向、政策、引導、規劃、評價等方面的宏觀管理，加大對醫療行為、醫療費用等方面監管力度，減少對醫院人事編制、科室設定、崗位聘任、收入分配等的管理。逐步取消公立醫院行政級別。合理界定政府作為出資人的舉辦監督職責和公立醫院的自主運營管理許可權。健全政府辦醫體制，積極探索公立醫院管辦分開的多種有效實現形式。採取有效措施，統籌協調政府辦醫職能，形成合力。加強對政府、軍隊和企事業單位等各類主體舉辦公立醫院的全行業監管，明確各方職責、權利和義務。落實公立醫院獨立法人地位。健全公立醫院法人治理機制，落實內部人事管理、機構設置、收入分配、副職推薦、中層幹部任免、年度預算執行等自主權。實行院長負責制，完善院長選拔任用制度，實行院長任期制和任期目標責任制。公立醫院依法制訂章程。建立健全公立醫院全面預算管理制度、成本核算制度、財務報告制度、總會計師制度、第三方審計制度和資訊公開制度。

　　2.建立規范高效的運作機制。取消藥品加成（不含中藥飲片），通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫院運作成本等，建立科學合理的補償機制。逐步建立以成本和收入結構變化為基礎的醫療服務價格動態調整機制，按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的原則，降低藥品、醫用耗材和大型醫用設備檢查治療和檢驗等價格，重點提高診療、手術、康復、護理、中醫等體現醫務人員技術勞務價值的項目價格，加強分類指導，理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關係。通過規范診療行為、醫保控費等降低藥品、耗材等費用，嚴格控制不合理檢查檢驗費用，為調整醫療服務價格騰出空間，並與醫療控費、薪酬制度、醫保支付、分級診療等措施相銜接。放開特需醫療服務和其他市場競爭比較充分、個性化需求比較強的醫療服務價格，由醫療機構自主制定。繼續推進公立醫院後勤服務社會化。在公立醫院綜合改革中統籌考慮中醫藥特點，建立有利于中醫藥特色優勢發揮的運作新機制。推進軍隊醫院參與地方公立醫院綜合改革。規范公立醫院改制，推進國有企業所屬醫院分離移交和改制試點，原則上政府舉辦的傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦幼保健院和婦産醫院、兒童醫院、中醫醫院（民族醫院）等不進行改制。力爭到2017年試點城市公立醫院藥佔比（不含中藥飲片）總體降到30%左右，百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。

　　3.建立符合醫療衛生行業特點的編制人事和薪酬制度。創新公立醫院編制管理方式，完善編制管理辦法，積極探索開展公立醫院編制管理改革試點。在地方現有編制總量內，確定公立醫院編制總量，逐步實行備案制，在部分大中城市三級甲等公立醫院開展編制管理改革、實行人員總量管理試點。落實公立醫院用人自主權，對急需引進的高層次人才、短缺專業人才以及具有高級專業技術職務或博士學位人員，可由醫院採取考察的方式予以公開招聘。完善醫療機構與醫務人員用人關係。

　　地方可以按國家有關規定，結合實際合理確定公立醫院薪酬水準，逐步提高人員經費支出佔業務支出的比例，並建立動態調整機制。對工作時間之外勞動較多、高層次醫療人才集聚、公益目標任務繁重、開展家庭醫生簽約服務的公立醫療機構在核定績效工資總量時予以傾斜。在績效工資分配上，重點向臨床一線、業務骨幹、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，做到多勞多得、優績優酬。按照有關規定，公立醫院可以探索實行目標年薪制和協議薪酬。公立醫院主管部門對院長年度工作情況進行考核評價，確定院長薪酬水準，院長薪酬與醫院工作人員績效工資水準保持合理比例關係。

　　4.建立以品質為核心、公益性為導向的醫院考評機制。健全醫院績效評價體係，機構考核應涵蓋社會效益、服務提供、品質安全、綜合管理、可持續發展等內容，重視衛生應急、對口支援以及功能定位落實和分級診療實施情況等體現公益性的工作。將落實醫改任務情況列入醫院考核指標，強化醫院和院長的主體責任。醫務人員考核突出崗位工作量、服務品質、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等指標，負責人考核還應包括職工滿意度等內容。考核結果與政府投入、醫保支付、人員職業發展等掛鉤。

　　5.控制公立醫院醫療費用不合理增長。逐步健全公立醫院醫療費用控制監測和考核機制。設定全國醫療費用增長控制目標，各省（區、市）根據不同地區醫療費用水準和增長幅度以及不同類別醫院的功能定位等，分類確定控費要求並進行動態調整。以設區的市為單位向社會公開轄區內各醫院的價格、醫療服務效率、次均醫療費用等資訊，對醫療機構費用指標進行排序，定期公示排序結果。落實處方點評制度。衛生計生等有關部門對公立醫院藥品、高值醫用耗材、大型醫用設備檢查等情況實施跟蹤監測。到2017年，全國公立醫院醫療費用增長幅度力爭降到10%以下，到2020年，增長幅度穩定在合理水準。