專家解讀中央與地方財政事權和支出責任劃分改革“路線圖”

　　新華網北京８月２５日新媒體專電（記者程群 王陽）國務院日前印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。

　　專家指出，合理劃分中央和地方財政事權和支出責任，是財稅體制改革的重要環節，這關係到提升政府的執政和施政能力，更事關政府提供公共服務的能力和效率。意見明確了適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少並規范中央與地方共同財政事權，能夠促進各級政府更好履職盡責。

　　明確職責主體 不讓“財權”與“事權”錯配

　　財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。《意見》指出，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希説，財政事權是財稅體制的新概念，簡單説就是要財政拿錢去保障的事權，更多站在財政的視角，能夠更好界定明確職責主體。

　　中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌説，中央與地方之間“財權”與“事權”錯配的情況長期存在。中央財政本級支出佔全國總支出比重偏小。一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任。中央和地方職責交叉重疊、共同管理事項較多。

　　對于“財權”與“事權”錯配的問題，《意見》要求，實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執行權要上劃，加強中央的財政事權執行能力；適宜由地方承擔的財政事權決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。要明確共同財政事權中央與地方各自承擔的職責。

　　“中央的事情中央做，地方事情的地方做，中央和地方的事情一起做。”劉尚希認為，意見更明確地提出了哪些是中央財政事權，哪些是地方財政事權，對于共同財政事權也要求明確各承擔主體的職責。“能夠讓事和錢更好結合起來，不會讓事和錢變成‘兩張皮’，從國家治理結構來説也更加科學有效。”

　　中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員楊志勇説，財政事權劃分的重點是確定性和穩定性，將其以法律的方式固定下來，實現權、責、利相統一，能夠激勵地方政府主動作為。“財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整。事權在中央和地方之間的移動也是動態調整機制的一部分。對于政府來説，改革的目的是公眾服務效率最大化。”

　　減少並規范中央與地方共同財政事權

　　“對于單純是中央的財政事權、地方的財政事權，這些相對比較明確。但是對于中央與地方共同財政事權，有時會出現職責不清造成互相推諉的情況。”張斌説。

　　針對中央與地方共同財政事權過多且不規范的情況，《意見》要求，必須逐步減少並規范中央與地方共同財政事權，並根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責。

　　財政事權劃分由誰決定？《意見》指出，要堅持財政事權由中央決定。在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。

　　對于大家普遍關注的義務教育、高等教育、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、就業等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理資訊優勢的基本公共服務，《意見》確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

　　“中央與地方共同財政事權的劃分，仍將是今後財稅改革推進的重點和難點。”張斌説，每一個財政事權都很復雜，比如基本養老保險，局部地區如東北部分省份出現缺口，而一些東部省份，由于人口大量涌入，養老金每年會有結余，這就需要統籌機制的建立，從這個層面來講，基礎養老仍然只能是中央與地方共同財政事權。

　　“中央與地方共同財政事權規范，一定要細化，絕對不能大而化之。”劉尚希説，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，要明確共同財政事權中哪些涉及中央的財政事權，應由中央掏錢；哪些涉及地方的財政事權，應由地方掏錢。“不能‘只點菜不買單’。”

　　政策推進需進一步細化落實

　　多位專家指出，在推進財政事權和支出責任劃分改革過程中，既要做好頂層設計，也要通過試點發現改革中的難點和問題。目前公布的指導意見僅是原則性和框架性的內容，改革要落地，還需加強與相關改革的協同配套，及時推動相關部門職責調整。

　　“如今已經有了清晰的時間表和路線圖，改革有了明確的方向。這個路線圖就是未來５年財政事權和支出責任改革的一個重要指南。”張斌説，與此同時，應該清楚認識到，推進財政事權改革不是一蹴而就的事情，財政事權劃分後如何落實，涉及資金、人員、機構調整等諸多方面的內容，需要進一步細化落實。

　　對于職責分工和時間安排，《意見》進行了明確，要求加強與相關改革的協同推進，２０１６年選取國防、外交等領域率先啟動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。２０１７—２０１８年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。２０１９—２０２０年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，推動形成保障中央與地方財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體係。

　　劉尚希説，改革能不能有效推動，改革方案能否真正落地，要看各個部門主體責任履行得怎樣。楊志勇認為，整個指導意見比較接地氣，需要逐步研究、推進。這次的指導意見是方向性文件，給出框架、點出困難，之後還需要大量的配套措施。