◇新區按照“存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔、利益共享的新機制
◇我國在推進跨省域城市群、都市圈同城化發展過程中需要用好的四把“金鑰匙”，即破除行政壁壘、基礎設施互聯互通、構建産業協作體系和公共服務共建共享
文 |《瞭望》新聞周刊記者 趙宇飛
川渝高竹新區（2021年4月8日攝）劉坤攝
地處四川廣安市鄰水縣與重慶渝北區交界地帶的四川諾陽汽車部件有限公司，曾連續6年虧損。從重慶搬遷到鄰水縣後，2021年終於扭虧為盈並進入發展“快車道”——2022年生産總值突破6700萬元，同比翻兩番。
這在很大程度上得益於全國首個跨省域共建新區——川渝高竹新區的設立。2020年底，川渝兩省市在四川廣安鄰水縣與重慶渝北區交界地帶啟動建設川渝高竹新區，探索行政區與經濟區適度分離改革。
“新區設立讓我們贏得了更大的發展優勢，幫助企業擺脫困境。”公司技術總監鄧勇説，2021年6月，在川渝交界處“斷頭”多年的快速通道通車，新區到重慶主城車程從兩個多小時縮短至1小時以內；重慶渝北區的水庫水源跨省引入新區，破解區內企業用水難題；區內企業既能享受鄰水縣較低的要素成本，又能擇優享受川渝兩地優惠政策……
從連年虧損到扭虧為盈，諾陽汽車見證着重慶都市圈跨省域同城化發展的步伐。2022年9月，《重慶都市圈發展規劃》（以下簡稱《規劃》）正式發布，將重慶主城都市區21個區以及毗鄰的四川廣安市行政轄區全域納入規劃範圍。
“《規劃》突出探索行政區與經濟區適度分離改革，以打破行政壁壘為突破口，着力推動重慶都市圈在規劃統籌、政策協調、協同創新、共建共享等方面取得實質性突破，為跨省域城市群、都市圈同城化發展積累經驗。”重慶市發展改革委相關負責人説。
打通經濟循環堵點
將毗鄰的四川廣安市全域納入規劃範圍，是《規劃》頗引人關注之處，廣安也成為全國唯一全域納入跨省域都市圈的地級市。
突破行政區劃，重慶都市圈並非個案。首個獲批的國家級都市圈——南京都市圈，其成員城市除了南京、鎮江、揚州、淮安4個江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個城市部分地區，城市數佔比達50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。
這也揭示出都市圈建設的要義——消除行政壁壘，推動經濟要素無障礙流動，促進區域經濟聯動發展。
縱觀全國，長期以來的行政區與經濟區高度同構，甚至“以鄰為壑”的地方保護，造成資源配置效率損失、經濟循環堵點等問題不同程度存在，制約着我國經濟社會持續健康發展。
以重慶與廣安毗鄰區域為例，川渝高竹新區設立前，廣安鄰水縣高灘園區到重慶主城區的快速通道，因行政區劃阻隔在川渝交界處“斷頭”多年；園區守着重慶渝北區的水庫，卻因行政壁壘無法用水，區內企業時常因缺水影響生産；園區距離重慶很近，且土地、人工、水電等要素成本更低，但重慶企業到那裏投資享受不到重慶的優惠政策……
重慶工商大學副校長、經濟學院院長李敬等專家認為，都市圈探索跨省域同城化之路，有助於打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進要素資源在更大範圍內高效配置，降低市場交易成本。
以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來自南京的交通、醫療、教育、工業等全方位輻射，成為安徽GDP排名第三的經濟大市。
具體到重慶都市圈，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥認為，重慶是國家中心城市，通過都市圈的建設，能夠強化其對周邊區域的輻射帶動作用，同時也是建設成渝地區雙城經濟圈一個很重要的舉措。
廣安市為何能跨省全域納入重慶都市圈？“長期來看，廣安與重慶中心城區同城化發展，擁有先天條件和發展基礎。”廣安市委常委、常務副市長張偉説，廣安是四川距離重慶中心城區最近的地級市，大量人員在重慶購房、上學、就醫，廣安約60%游客來自重慶，70%以上的農副産品銷往重慶。
根據《規劃》，重慶都市圈將從加快構建現代基礎設施網絡、協同建設現代産業體系、協同提升科技創新水平、共築長江上游生態屏障、提升開放合作水平、深化體制機制改革、促進公共服務共建共享等方面加快建設。
“未來，重慶都市圈探索跨省域同城化的經驗向全國複製推廣，將有利於破除不同行政區域之間妨礙生産要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，從而提升資源配置效率，激發競爭和創新。”中國國土經濟學會理事長肖金成説。
將行政區與經濟區
適度分離改革作為突破口
川渝交界處的四川廣安市鄰水縣高灘鎮，南北大道三期工程施工現場，機器轟鳴聲中，鋪路機緩緩向前推進，路面上鋪起了一層水穩材料……建設單位正在爭分奪秒搶工期。
“三期工程聯結重慶渝北區茨竹鎮和四川鄰水縣高灘鎮，預計今年上半年通車。”成都路橋工區負責人李宇説，屆時高灘鎮到重慶江北國際機場車程將從近2小時縮短至半小時以內。
南北大道曾是重慶與廣安交界處的“斷頭路”之一。由於兩地政策標準、建設時序等差異，雙方僵持不下，項目審批推進緩慢，南北大道項目擱置多年。川渝高竹新區設立後，兩地實現規劃編制和基礎設施建設一體化，南北大道一期、二期工程已建成通車，三期工程也正加快建設。
從“斷頭”到暢通的南北大道，是川渝兩地破除行政壁壘的生動例證。《規劃》印發之前，川渝兩省市以川渝高竹新區為“試驗田”，將行政區與經濟區適度分離改革作為突破口，為重慶都市圈跨省域同城化發展奠定基礎，也為全國初步積累可複製、可推廣的經驗。
——重塑行政管理體制。雙方共派幹部成立新區管委會，並合資成立開發公司，構建起“管理機構+開發公司”的新管理體制。其中，新區黨工委書記和管委會主任分別由廣安、渝北派出，兩地共同出資組建高竹開發公司，作為新區規劃、建設、開發、管理的城市綜合運營商。
——創新開發建設體制。新區作為獨立經濟單元，通過規劃編制、基礎設施、公共服務、開發建設、運行管理“五個一體化”實現經濟活動一體開展。新區土地、財稅、人才等政策將擇優使用、集成共享，區內企業，可在川渝兩地的政策中自由選擇對自己有利的政策。
——構建利益分配機制。新區按照“存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔、利益共享的新機制。
《瞭望》新聞周刊記者調研了解到，高竹新區已基本破除阻礙跨省域同城化發展的行政壁壘。以此為突破口，重慶都市圈跨省域同城化步伐正全面提速。
基礎設施方面，“斷頭路”正加快打通。曾長期“斷頭”的南北大道、川渝路二期等骨幹道路已建成通車或正加快建設，渝廣鐵路、渝廣同城大道等項目已啟動前期工作，廣安正全面接軌重慶綜合交通網絡。
産業協同方面，兩地産業正加快相融共促。截至2022年底，新區成功簽約重大項目38個，已累計入駐企業175戶。新區設立後，重慶璽景&實業有限公司決定投資3億元建設智能幕墻産業園。“以前，儘管四川鄰水縣要素成本更低，但在那裏無法享受重慶的優惠政策。”公司董事長楊成虎説，如今兩者可以兼得，於是公司選擇果斷投資。
公共服務方面，高品質“同城生活”走進現實。最近，在重慶務工的廣安人譚建芳在重慶市沙坪壩區渝碚路街道白鶴嶺社區成功辦理二孩生育服務證：“不用再兩地跑了，辦證非常方便，辦理速度也很快。”截至目前，川渝通辦事項已達311項，重慶、廣安兩地群眾享受到更高品質的“同城生活”。
“川渝兩省市通過重塑行政管理體制、創新開發建設體制、構建利益聯結機制，推進行政區與經濟區適度分離改革，基本破除行政壁壘，為全國跨省域同城化、一體化發展初步積累了寶貴經驗。”李敬説。
用好四把“金鑰匙”
重慶都市圈探索跨省域同城化新路，折射出我國在推進跨省域城市群、都市圈同城化發展過程中需要用好的四把“金鑰匙”，即破除行政壁壘、基礎設施互聯互通、構建産業協作體系和公共服務共建共享。
——破除行政壁壘是跨省域同城化的基礎。縱觀各大世界級都市圈，均構建完善的統籌協調機制，如日本東京建立了首都建設委員會，負責東京都市圈發展的規劃和協調；英國先後成立大倫敦議會和倫敦政府辦公室，主要負責解決跨區域協調規劃發展問題，實現跨區域行政壁壘的破除。
以重慶都市圈為例，川渝高竹新區的先行探索成果，如運行管理、規劃編制、開發建設、基礎配套、資源要素的一體化等，正向整個都市圈複製推廣，旨在在規劃統籌、政策協調等方面取得進一步突破。
——基礎設施互聯互通促要素自由高效流通。跨省域同城化發展，交通互聯互通尤為關鍵，省域間的交通“斷頭”，阻礙着要素自由高效流通。肖金成等專家建議，加快構建都市圈公路和軌道交通網。一是暢通都市圈公路網。增加城市間公路通道，密切城際公路&&，加快構建高速公路、國省幹線等都市圈多層次公路網。二是打造軌道上的都市圈。統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨幹的通勤圈。三是提升都市圈物流運行效率。打造“通道+樞紐+網絡”的物流運行體系，推動物流資源優化配置。
在重慶都市圈，川渝兩省市正加快構建內暢外聯的互聯互通網絡，如加快推進重慶至西安高鐵，規劃建設重慶至廣安快速通道、廣安機場，加密開行跨省域城際公交線路等，進一步補齊交通基礎設施短板。
——産業協同壯大都市圈綜合經濟實力。“行政壁壘的打破，基礎設施互聯互通網絡的構建，是為了實現更重要的目標——産業協同。”重慶市綜合經濟研究院院長易小光建議，以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向，推動中心城市産業高端化發展，夯實中小城市製造業基礎，形成都市圈中心至外圍梯次分佈、鏈式配套、緊密協作的産業格局，不斷壯大都市圈綜合經濟實力。
比如，四川廣安市作為重慶都市圈的重要組成部分，將大力發展汽摩零部件、新能源汽車、綠色化工材料等産業，加快建成重慶先進製造業集群配套基地，同時共建都市現代高效特色農業示範區，共同打造精品旅游品牌和線路等。
——公共服務共建共享增進都市圈民生福祉。“都市圈既是經濟圈，也是生活圈。”李敬建議，以都市圈公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發展，包括促進優質公共服務資源共享、加快社會保障接軌銜接、推動政務服務聯通互認等，持續提升都市圈內市民“同城生活”的品質。
