破解“大城市病”，北京做對了什麼？

　　“大城市病”是世界各國在城市化進程中普遍面臨的系統性挑戰。當人口高度向大城市聚集，城市規模過度擴張超出資源、環境、管理承載能力，各種問題接踵而來：資源擠兌、交通擁堵、空氣污染……

　　北京這座擁有2000多萬人口的超大型城市，也同樣面臨“大城市病”的困擾，海外輿論曾認為“幾十年也不會好轉”。

　　然而，近10餘年來，北京深入貫徹習近平總書記關於首都規劃建設和城市治理等方面一系列重要指示精神，探索出了有效破解“大城市病”的基本路徑和有效方法。對於北京的變化，市民有明顯體感，數據也有切實反映：

　　——在優化功能的基礎上，人口得到合理疏解。目前，北京城六區常住人口比2014年下降15%；

　　——空氣質量明顯好轉，藍天變多了。2024年PM2.5年均濃度30.5微克/立方米，比2013年下降65.9%，被聯合國環境署譽為“北京奇蹟”；空氣質量優良天數為290天，與2013年相比增加114天；

　　——綠化面積擴大。兩輪百萬畝造林綠化工程實施以來，新增造林面積1633平方公里，相當於增加245個奧森公園；

　　——交通擁堵大大緩解。中心城區綠色出行比例達75%，高峰時段平均道路交通指數持續下降；

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　　西班牙《日報》評價，北京城市發展具有遠見，“很少有城市能在如此短的時間內取得如此大的成就”。

　　城市“攤大餅”擴張，如何改變？

　　人們常用“攤大餅”來比喻粗放型的城市發展模式。它以原有中心城區為“圓心”，像攤開一張面餅一樣，不斷由內向外擴張。在這種模式下，城市核心區往往高度集中就業崗位、行政資源以及商業服務等重要功能，郊區則往往淪為“睡城”。

　　中國科學院2017年發布的衛星圖像顯示，北京城中心建成區近40年擴大了約6倍。各種功能不斷在城市中心區域疊加，從而産生了一系列問題。

　　曾經位於西二環附近的動物園批發市場是一個典型例子。多個服裝批發市場在此聚集，單日最高客流量達15萬人次，吆喝聲此起彼伏，“進貨的”摩肩接踵。

　　表面看，這類大型批發市場聚集人流、物流、資金流，形成了一定的商業繁榮。但從深層次看，這種規劃不僅造成周邊交通常年嚴重擁堵，而且存在大量治安、消防風險，帶來一系列治理難題，影響城市整體發展質量的提升。

　　城市“攤大餅”式的粗放型發展模式弊病日益暴露，需要以“精明增長”理念推動城市業態、功能、品質提升。

　　2014年2月，習近平總書記考察北京，為北京指明發展方向。北京牢牢抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，跳出“一城一地”視野，從京津冀協同發展的戰略高度擘畫未來。

　　北京市委書記尹力&&，總書記明確了首都北京“四個中心”的城市戰略定位——政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，提出北京要“建設國際一流的和諧宜居之都”的戰略目標，為做好新時代城市工作提供了根本遵循。

　　“要始終沿着總書記指引的方向，穩紮穩打、久久為功，一茬接着一茬幹。”尹力説。

　　2017年，黨中央、國務院批復北京新版城市總體規劃，確定人口總量上限、生態控制線、城市開發邊界“三條紅線”。北京成為全國首個以“減量”推動高質量發展的超大城市。

　　“減量不是全面收縮，而是優化調整。中心城區做減法，平原地區做加法，京津冀區域協同，實行差異化發展。”北京市規劃和自然資源委員會總規劃師石曉冬説。

　　摒棄“攤大餅”，是提升城市綜合承載力和宜居性的關鍵。北京新版城市總體規劃更強調集約緊湊、多中心、組團式發展，把着力點放在控制城市開發邊界、內部挖潛舊城更新、發展副中心疏解中心城區壓力等方面。

　　10年間，北京退出一般製造業企業超3000家，城鄉建設用地減量150平方公里。

　　近3.3萬工作人員在通州城市副中心行政辦公區核心地帶辦公；望京、麗澤等新就業中心快速崛起……北京從單中心集聚向多中心發展轉型。

　　利用拆違騰退空間實施綠化約9000公頃，建設提升便民服務網點7700多個……北京“騰籠換鳥”，將寶貴的土地資源優先用於補齊民生短板、發展高精尖産業、建設“四個中心”功能等關鍵領域。

　　二環內菜市口地鐵站附近，原本規劃建設産業園的黃金地塊，變身4.4公頃的廣陽谷城市森林，近80種喬灌木營造出高低錯落的“近自然”生態。“家門口多了個‘天然氧吧’，心裏特高興。”遛彎的李大爺説。

　　“見縫插綠、疏解建綠”，北京在寸土寸金的中心城區，“搶出”綠地造“森林”。全市現有1100多個公園，超九成居民能夠便利享受“出門見綠”的生態福祉；兩輪百萬畝造林綠化工程實施以來，新增造林面積1633平方公里，相當於增加245個奧森公園。北京成為各國首都中少有的全域森林城市。

　　2015年，“動批”商戶開始遷至廊坊、保定等地，助力河北打造現代商貿物流基地。如今，“動批”所在的北展地區轉型為國家級金融科技示範區，匯集金融科技企業和專業服務機構266家，註冊資本金超過1400億元。

　　科技助力高質量發展，讓北京這座千年古都變得更“酷”。今年3月，挂着“智願者”證件的天工、夸父等國産人形機器人在中關村論壇年會現場閒庭信步；4月，全球首次“人機共跑”半程馬拉松在亦莊開賽，機器人與人類同時起跑；世界人形機器人運動會將於8月在“鳥巢”和“冰絲帶”舉辦……

　　過去10年，北京新設科技型企業數量從2014年的日均146家提高到日均超300家，相當於每5分鐘就有一家科技型企業誕生。北京經濟總量先後跨越3萬億元、4萬億元兩個大&階，人均GDP、全員勞動生産率、萬元GDP能耗水耗等多項指標均為全國省級地區最優水平。

　　北京的“減”，換來京津冀的“增”。三地經濟總量連跨6個萬億元&階，達11.5萬億元。

　　北京對周邊地區發展的帶動作用也明顯增強。北京流向津冀技術合同成交額由2013年的71.2億元增長至2024年的843.7億元，2024年京津冀三地GDP增速分別達到5.2%、5.1%和5.4%，10年來首次超過全國平均水平。

　　京津冀還建立成果轉化、科技服務等14個創新&&，確定了以新能源和智能網聯汽車等為代表的“六鏈五群”。

　　以小米汽車為例，其零配件22%來自津冀兩地。“京津冀協同發展對産業生態的帶動作用很大，一個汽車工廠能帶動5至6倍的周邊産業。”小米集團董事長雷軍説。

　　“減量發展的最終落腳點，是實施創新驅動和高質量發展。”上海財經大學校長劉元春認為，北京的示範效應有利於帶動更多超大城市走上新的發展道路。

　　西班牙《日報》2024年底的文章這樣評價：“特大區域或城市群尋求在經濟、政治和勞動力方面的聯合，以實現協同增效。這是應對發展挑戰的一種辦法，既保留了就近的便利，又減輕了擁堵的弊端……一個包括北京、天津和河北在內，擁有上億居民，被稱作‘京津冀’的城市群已經形成。”

規劃“看上去很美”，如何落地？

　　“規劃停留在‘紙上畫畫、墻上挂挂’的情況在全國並不少見，我們需要科學部署，更需要剛性執行。”中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長李文釗説。

　　2014年總書記作出重要指示後，北京當即啟動新一輪城市總體規劃編制工作，並依託新總體規劃搭建起首都規劃體系的“四梁八柱”。黨的領導貫穿新時代首都治理全過程——建立由中央直接領導的首都規劃體系，先後成立市委城市工作委員會、市委生態文明建設委員會等，擰成一股繩抓落實。

　　每一項重大規劃的編制，北京都慎之又慎，廣泛徵求社會各方意見，充分論證最終形成決策。例如，核心區控制性詳細規劃編制工作歷時近3年，對核心區約200萬常住人口、3.6萬宗各類權屬的土地，甚至1萬多棵古樹，開展深入分析研究，不斷優化提升首都功能。

　　“北京有很多中央單位和部隊，規劃落實需要統籌各方。”北京市發展和改革委員會主任楊秀玲介紹，首都規劃上升為中央事權後，規劃成為不可逾越的紅線，各方都得在首都規劃建設委員會框架下行事，“很多以前管不住的事現在能管住了。”

　　“北京新版城市總體規劃成為城市發展的‘法定藍圖’。”北京國際城市發展研究院院長連玉明説，從規劃引領到政策支撐，北京不斷探索和創新城市更新模式，通過“空間重構—功能優化—制度創新”三位一體破解“大城市病”。

　　“精雕”城市面貌，“細繡”城市空間，北京一步步將藍圖變為實景。在首都功能核心區，社稷壇、太廟、皇史宬等重點文物騰退，“左祖右社”風采再現。承載老北京歷史文脈的平房片區實施申請式退租，打造出法源寺片區、白塔寺片區等兼具城市記憶與現代活力的更新樣本。

　　“北京不僅美化了亦古亦今的城市風貌，也探索了超大城市治理新實踐，人民群眾的幸福感洋溢街巷和院落。”中央美術學院建築學院教授李琳説。

　　今年5月25日，位於西城區騾馬市大街的大吉巷開業第一天就火了，20萬人來到這個“四合院商圈”打卡，社交媒體被老建築和現代商業和諧共生的照片刷屏：影壁、雕花門頭、獨具一格的合院式街區，還有滿足老百姓吃喝玩樂需求的150多個特色品牌。

　　康有為故居、《每週評論》舊址……擁有眾多歷史建築的大吉巷經過9年修繕，工匠們用老磚舊瓦復原四合院，讓文保建築“修舊如舊”，地下空間則被開發為商業綜合體。經過巧妙“輾轉騰挪”式的空間設計，項目還“擠”出1.2萬平方米的公共綠地，配備籃球場等體育設施，供“老人曬太陽、孩童玩耍嬉戲”。

　　“西城區自古就是商賈雲集之地，歷史文化遺存更是星羅棋佈。核心區的城市更新，要讓現代産業與胡同煙火共生，讓歷史文脈與品質生活共融。”西城區區長郅海傑説。

　　南非獨立在線新聞網站最近發表文章評價：“在北京，規劃不是官僚行為，而是對子孫後代的道德義務”“北京精心管理的公共空間，重點不在於以最快的速度做事，而在於把事情做對——精準，而且目標明確”。

　　“告別‘無邊界的城市’，整合‘相互打架’的建設項目，規劃發揮重要作用，黨建引領是一張藍圖繪到底的根本保障。”北京市市長殷勇介紹，北京堅持一年一體檢、五年一評估，確保規劃遠景變成現實實景。

空氣污染、交通擁堵、垃圾圍城等生活環境難題，如何化解？

　　北京市民鄒毅是一名“藍天攝影師”，他堅持每天拍攝天空的照片。“2013年時幾乎每週都有幾天灰濛濛。”他説。

　　2013年，全國大部分城市PM2.5監測系統開始試運行。“爆表”成了高頻詞，N95口罩緊俏。海外輿論曾悲觀預測，空氣污染是全世界大城市的通病，北京也不會例外。

　　北京以前所未有的決心和力度，開展了一場轟轟烈烈的“藍天保衛戰”。

　　2013年，北京實施清潔空氣行動計劃，從燃煤、機動車、工業和揚塵四方面入手治污減排；2018年開始，把治理重點聚焦移動源、揚塵源等更精細的領域，同時攜手天津、河北合力治污、聯動執法。

　　“當時全市開大會，市領導、各委辦局紛紛簽署責任書，誓要打贏這場攻堅戰。”北京市生態環境局大氣環境處處長謝金開説。

　　10多年過去，北京實現了從“繁星無影”到“藍天常在”的轉變：2024年PM2.5年均濃度30.5微克/立方米，比2013年下降了65.9%，被聯合國環境署譽為“北京奇蹟”。

　　“以前拍藍天要靠運氣，現在隨手一拍都是明信片。”北京市民謝先生説。

　　繼過去4年PM2.5年均濃度持續達到國家空氣質量二級標準後，北京今年開始實施“0.1微克”行動，減排的觸角伸得更深、更細：先進技術手段與基層治理深度融合，衛星遙感鎖定污染源頭，PM2.5高密度監測設備對污染物實時監控，爭取將問題化解在萌芽狀態。

　　“大氣污染治理難度繼續加大，空氣質量改善速度趨緩，每1微克，甚至0.1微克的改善都需要付出巨大的努力。”謝金開説。

　　抬頭看天，低頭看路。很多北京市民發現，逐漸好轉的，還有北京的出行環境。

　　北京市政協2010年的報告顯示，北京每天堵車時間由2008年的3.5小時增至5小時，當時公共交通出行比例不足40%。如今，北京中心城區綠色出行比例達75%，在年均增長10萬輛機動車的背景下，中心城區高峰時段平均道路交通指數持續下降。

　　出行狀況改善得益於綜合治理。北京構建以軌道交通為骨幹、地面公交為支撐、多種出行方式為補充的綜合交通體系。現有地鐵里程879公里，市郊鐵路365公里，線網規模全國第一。

　　針對重要節點、堵點治理，北京“一點一策”精準發力。

　　京港澳高速杜家坎段被市民吐槽為“堵家坎”，緩堵綜合治理後，擁堵路段平均通行時間縮短了21分鐘。

　　以科技賦能提升出行效率是又一重要經驗。在北京經濟技術開發區，交通信號燈過去一年人為調一兩次，現在單路口平均每日優化135次，交通流量增加20%的情況下，車速平均提升15%。

　　在路上跑的老司機常感嘆：“運氣真好，連着好幾個綠燈！”“好運氣”背後，是北京1萬多個路口的交通信號燈實現聯網，根據車流量實時靈活調整。

　　“垃圾圍城”是很多城市的心頭之患，也曾是不少北京市民詬病的熱點話題。

　　北京市城市管理委員會副主任李如剛介紹，北京日均産生生活垃圾2.17萬噸，過去基本都被填埋處理。隨着垃圾分類、處理設施的建設和升級，現在北京生活垃圾日處理能力達到3.1萬噸，環衛部門可以把過去填埋的垃圾清理出來進行無害化處置，以消除潛在污染風險。

　　殷勇舉例説：“全市現有垃圾桶站57000多個，居民反映垃圾桶站地面有油污，我們就在下面加塑料墊方便清掃。居民反映廚余垃圾破袋麻煩、味道大，我們就在後端場站傳送帶上增加自動破袋裝置，居民配合度大大提高。解決‘大城市病’，就要從這樣的一點一滴着手。”

極端天氣等城市挑戰加劇，如何應對？

　　極端天氣正越來越嚴重地威脅城市安全。

　　最大陣風14級，2300余棵樹木倒伏，折枝6500多處——今年4月11日至13日，北京出現極端大風天氣。然而大風期間，城市運行平穩有序，沒有人員傷亡。

　　北京市應急管理局預案處副處長王新華介紹，針對極端天氣，北京有一套完善的應急處置體系。根據《北京市大風天氣應急預案》，哪些部門需要參與、各自如何負責，都有明確規定。對於預案中沒有規定的特殊情形，相關部門將結合實際研究決策、科學應對。

　　4月這次大風期間，北京市交通部門停駛221條涉山區線路，停運15條地面高架線路區段。北京城管部門組織電力、燃氣、熱力等企業加強設備設施巡查，防範樹木倒伏等次生災害損壞電氣熱設施設備。北京園林部門對4800余株風險樹木進行了加固、修剪。市、區兩級應急力量全時在崗備勤，全力保障城市運行……

　　北京貫徹落實總書記“打造宜居、韌性、智慧城市”要求，持續加強城市防災減災能力建設，成為全國首個將韌性城市建設納入新一輪城市總體規劃的城市。

　　近年來，北京下大力氣保障城市生命線安全運行，更新改造1828公里“帶病運行”燃氣管道，更新改造5900公里老舊供熱管網。組織氣象、電力、燃氣、熱力等部門和企業，建立熱、電、氣聯調聯供工作機制，開展地下管網更新改造，提升智能化管理水平。中心城區和城市副中心地下管線完成感知設備布設，供電可靠率達99.99%以上。

　　建設面向未來的宜居城市，智慧城市建設是基礎。北京不斷加強智慧城市頂層設計，積極推進新型城市基礎設施建設，依託“七通一平”等技術手段，大到建築、小到井蓋，都有全市統一的“城市碼”。基於數字孿生技術，北京市規劃和自然資源委員會開展“實景三維北京”搭建，在生態保護修復、政府應急決策等多領域得到應用。

　　“超大城市要統籌發展和安全，不斷提高韌性水平。”清華大學社會科學學院黨委書記孟天廣説，超大城市是一個“複雜巨系統”，極端天氣、突發事件檢驗城市應急水平、抗壓能力。科技創新呈現出蓬勃發展態勢，為城市應對治理挑戰提供了有效的工具和解決方案。

　　北京啟動智慧城市場景創新開放工作以來，形成了多項國內首創場景成果，城市運行效率大幅提升。市區兩級98%以上政務服務事項通過“京通”實現“一網通辦”。近50萬政務人員通過“京辦”線上辦公、及時響應。“京智”賦能日常運行和應急指揮，“一網慧治”輔助科學決策。

　　北京還持續強化社會、公眾的自然災害風險防範和應對意識，全市每年發動應急志願者20余萬人次，直接服務社會公眾超過100萬人次。

群眾急難愁盼訴求多元，如何響應？

　　2023年7月底到8月初，北京遭遇特大暴雨災害。從北京西南山區房山落坡嶺撥出的第一個求救電話，就是打給12345的。

　　12345是各地城市的政務服務熱線電話。在北京，“12345，有事找政府”不是一句口號，而是北京市民可靠的求助渠道。

　　在12345話務大廳，1700多名工作人員7×24小時快速受理訴求。2019年以來，熱線受理群眾和企業反映1.6億件，一大批群眾急難愁盼問題得到高效解決。

　　幾年前，位於二環以內的金融街廣場，舞蹈隊每到傍晚就翩翩起舞。但對馬路對面小區的居民來説，歡快的音樂成了擾民噪音。居民周女士説：“家裏換上雙層玻璃都不好使，只好求助12345。”金融街街道接訴即辦，引入“智慧舞場系統”，安裝6套“定向音箱”，將聲音控制在環保值範圍內。

　　“一流城市要有一流治理，北京探索以市民訴求驅動超大城市治理，積累了不少經驗。”連玉明説。

　　近年來，北京市開展接訴即辦改革，撬動了一場超大城市治理的深刻變革。

　　——整合64條政務熱線，一號響應，全面接訴，精準派單。將343個街鄉鎮和市區兩級政府部門、公共服務企業、電商物流快遞企業納入派單範疇，根據輕重緩急分級辦理。

　　——基於1.6億次來電信息構建數據底座，建立“日報告、周分析、月通報”機制，形成“城市體檢報告”，提升城市風險預警感知能力。

　　——在上一年度訴求大數據基礎上，“算出”反映最集中的民生痛點、治理堵點，建立“每月一題”機制。5年來，老樓加裝電梯、房産證辦理難等70余個高頻共性難題納入專項治理，完成1800余項任務。

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　　停車難是大城市裏老舊小區居民普遍的一塊“心病”。

　　海淀街道小南莊小區是典型的多産權老舊小區，800多戶居民、500多&車輛，但只有200多個停車位，矛盾日益突出，居民對改善停車環境的呼聲越來越高。

　　“通過反復協商，居民成立停車自治管理委員會，清理僵屍車輛，重新施劃車位，新增車位33個。”小南莊社區黨委書記柳春英介紹，自管會還通過與周邊商務樓宇建立錯時共享機制、辦理路側停車認證等方式，新增車位近百個。

　　這是海淀區深化接訴即辦改革，探索“大家商量着辦”為民服務機制的生動案例。

　　“面對每年上百萬件群眾訴求，如何讓接訴即辦既降量又提質？需要充分發揮群眾主體作用，下沉資源、力量、政策為基層賦能，在溝通協商過程中出辦法、出智慧、出共識。”海淀區委書記張革説。

　　群眾的聰明才智成為首都社會治理創新的不竭源泉。“朝陽群眾”“西城大媽”“東城社工”……首都市民在黨組織領導下有序參與基層治理，探索形成了“社區治理合夥人”“四民工作法”“老街坊議事會”等一批民主協商、民主議事品牌。

　　廣大市民成為治理問題的發起者、治理過程的參與者、治理成效的獲益者、治理程序的監督者。

　　“城市治理好不好，群眾最有發言權。”北京市市民熱線服務中心主任姚磊介紹，接訴即辦建立“響應率”“解決率”“滿意率”評價體系，讓人民群眾更好地行使對政府部門“好差評”權力，群眾評價成為持續改進政府工作的動力。

　　“社會民意對各級黨政部門的監督更加直接，有助於打造有為政府、有效市場和有序社會。同時，北京對群眾訴求辦理不作為、慢作為、假作為現象開展監督檢查，確保了人民群眾‘全過程’的民主監督。”李文釗説。

　　這一寶貴經驗，如今以制度方式固定下來。

　　2021年，《北京市接訴即辦工作條例》正式頒佈實施，將實踐證明行之有效的創新機制上升為法規條款，把為民服務固化為各級黨政機關和黨員幹部的法定職責，基層治理制度化、規範化水平大幅提升。

　　北京市政府副秘書長、市政務服務和數據管理局局長沈彬華認為，接訴即辦構建了全民參與、全程覆蓋的治理新格局，是“讓人民來監督政府”和“不斷推進黨的自我革命”的有機結合，傳承和發展了新時代“楓橋經驗”。

　　“十四五”規劃提出，推廣“街鄉吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經驗。北京實踐成為全國各地解決群眾急難愁盼問題的良方。

　　“北京實踐深刻踐行總書記‘人民城市人民建，人民城市為人民’的思想，把人民性體現到治理的全過程、各方面，這是北京破解‘大城市病’的關鍵。”尹力説，要不斷提高超大城市治理現代化水平，努力讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。

 （新華每日電訊記者董素玉 烏夢達 王君璐 魯暢 趙旭 丁靜）