糧食安全是國家安全的重要組成部分，對於維護經濟穩定、社會和諧及人民福祉至關重要。長期以來，國家圍繞糧食安全這一核心議題持續完善政策體系，制定並實施了一系列戰略部署，旨在構建符合我國國情的穩固、可持續的糧食安全保障體系。特別是在“十四五”期間，隨着黨的二十大報告、“十四五”規劃綱要以及歷年中央一號文件等重要綱領性文件中提出的一系列關於夯實糧食安全根基與産能基礎的行之有效的措施落地實施，我國在保障糧食生産、儲備、流通等多個環節取得了顯著成效，糧食安全保障能力總體得到了大幅提升。
然而，在取得顯著成效的同時，也應清醒地認識到，國內外形勢深刻變化給我國糧食安全帶來諸多不確定性風險和挑戰，糧食安全主要矛盾在“十五五”時期已從市場供需緊平衡轉向系統安全韌性不足。一方面，從國際糧食貿易供需形勢來看，全球氣候變化、地緣政治衝突、貿易摩擦頻發等因素對國際糧食市場造成衝擊，可能影響我國糧食進口的穩定性和成本；另一方面，從國內糧食自主供應形勢來看，我國糧食生産生態基底壓力加大、供應鏈環節損耗嚴重、消費需求持續增長且結構多元等問題，也給國內糧食供應的穩定性和質量帶來新的考驗。此外，資源環境約束趨緊、生産成本上升、科技支撐能力有待加強等深層次矛盾，同樣制約我國糧食安全保障能力的進一步提升。“十五五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵期，面對這些風險與挑戰，如何科學謀劃“十五五”時期乃至更長遠的糧食安全戰略、提升我國糧食安全保障的系統韌性成為當前亟待解決的重要課題。本文在深入分析當前中國糧食安全形勢的基礎上，從短期應對和長期規劃兩個維度提出建議，以期為保障國家糧食安全提供參考。
“十四五”時期中國糧食安全保障成效顯著
（一）糧食生産持續穩定增長，糧食儲備體系不斷優化。“十四五”時期，我國糧食生産持續穩定增長，市場總體供應充足。從年産量角度來看，我國糧食生産實現了“二十一連豐”。特別是在“十四五”這五年間，全國糧食年産量均能穩定保持在1.3萬億斤以上的高位水平，並且在2024年，年産量首次突破1.4萬億斤，同比增長2.1%。從人均産量角度來看，“十四五”期間我國人均糧食産量與人均穀物産量分別達到501.68公斤與463.18公斤，不僅高於國際糧食安全線，更標誌着我國在穀物供應方面已基本實現了自給自足與口糧的絕對安全。在儲備設施方面，全國糧食完好倉容超過7.3億噸，其中具備低溫、準低溫儲藏能力的高標準倉容持續增加，已達到2.2億噸。我國儲糧技術整體處於世界較為先進的水平，綠色儲糧、智能儲糧等新技術得到廣泛應用，有效保障了儲備糧食的品質和安全。而在儲備布局和結構方面，中央儲備糧的儲存在區域上更加均衡，並根據市場需求和糧食流通特點，合理調整了糧食品種的儲備比例，有效增強了政府調控能力。
（二）農業現代化水平持續提升，多級糧食應急預案逐步完善。“十四五”期間我國農業現代化取得重要進展，為糧食生産效率的提高奠定了堅實基礎。首先，我國堅定不移地持續推進高標準農田的建設工作，已經累計建成高標準農田面積超過10億畝。與此同時，我國農業科技進步貢獻率已提升至63.2%，農作物耕種收的綜合機械化率也實現了大幅提升，超過75%，不僅減輕了農民的勞動強度，還顯著提高了農業生産效率。再者，農作物的良種覆蓋率也達到了令人矚目的96%以上，良種的廣泛應用不僅提高了農作物的産量和品質，也為農業可持續發展提供了有力支撐。我國已構建國家、省、市、縣四級糧食應急預案體系，並組建了京津冀、長三角等7個區域糧食應急保障中心。同時，選定了一批大型糧油加工、物流配送等企業作為國家級糧食應急保障企業，讓糧食應急加工企業數量從5448家增至6872家。
新時期糧食安全面臨的國內外風險與挑戰
（一）國際外部風險衝擊多元且複雜。在全球化背景下，國際糧食市場的供需波動和震蕩形勢與我國糧食安全的關聯性日趨緊密。首先，受全球氣候變化的影響，近年來，極端天氣引致自然災害頻發導致全球部分糧食産區減産甚至絕收，這直接導致國際糧食的供應量和價格發生波動。同時，地緣政治衝突不斷升級，一些糧食出口國因陷入政治動蕩或戰爭狀態引發糧食減産及出口受限，直接導致國際糧食貿易受阻。再者，貿易保護主義抬頭，一些國家通過設置貿易壁壘、提高關稅等方式限制出口，進一步加劇了國際糧食市場的緊張局勢。這些因素相互交織與疊加影響，導致國際糧食市場波動頻繁，在此背景下，我國糧食供需面臨的外部衝擊更加多元和複雜。而我國大豆等糧食作物面臨結構性對外依賴程度較高與進口來源集中的局面，使得外部風險更容易傳導到國內，甚至引發供應鏈中斷風險。2024年我國糧食進口量高達1.58億噸，其中大豆進口量佔66%，達1.05億噸。
（二）農作物基因數據被竊取的風險加劇。種子作為農業領域的“芯片”，種業安全性問題直接關係到我國糧食安全的根本基礎。當前我國種業核心領域雖已取得顯著進步，但部分高端種質資源與關鍵育種技術仍受制於人，農作物基因數據的竊取風險也日益凸顯。近年來，境外間諜機構對我國糧食領域的滲透日益猖獗，這些機構有組織地通過非法手段獲取我國大豆、玉米等關鍵農作物基因數據，進行生物盜獵。這種行為不僅侵犯了我國的知識産權，其意圖更旨在通過竊取掌握我國農作物基因信息，進而影響我國種業自主創新以及農業生産和糧食供應鏈穩定。“十五五”時期，隨着生物技術進一步快速發展，基因編輯等新技術在農業領域應用將日益廣泛，若相關監管措施不到位，基因數據洩露與濫用的風險將進一步加劇，還可能通過生物技術手段對我國農業生産産生潛在干擾，影響糧食産量和質量。
（三）糧食生産端生態基底壓力加大。儘管我國糧食生産總量穩步增長，但隨着耕地、水資源等生態基底的承載壓力不斷增大，耕地流失與生態退化問題將影響糧食生産的長期産能，糧食生産可持續性基礎正在受到威脅。首先，長期高強度的農業生産活動，例如過度使用化肥農藥、不合理灌溉等現象導致部分地區耕地質量下降，土壤侵蝕、土地沙化與水污染等一系列生態問題依然存在，持續削弱着農業系統的自我調節和恢復能力，對糧食生産可持續性構成威脅。其次，在新型工業化與城鎮化推進過程中，建設佔用耕地現象時有發生，部分地區優質耕地資源被不合理佔用，且部分被佔用耕地生態恢復難度大、成本高，難以在短期內重新投入糧食生産。最後，近年來全球氣候變化帶來的特大暴雨、持續高溫等極端天氣事件頻繁襲擊糧食産區，對糧食生産造成直接破壞，增大了糧食生産端生態基底的壓力。
（四）糧食産業鏈供應鏈運行效率不高。當前，我國糧食産業鏈供應鏈在運行過程中顯現出一些效率方面的問題，影響糧食從收購到銷售的流通。首先，我國糧食物流基礎設施的建設還不夠完善，導致糧食種植與收購環節的銜接仍然不夠緊密，並在一定程度上增加了糧食産品在産業鏈供應鏈上游傳遞到下游過程中的風險和成本損耗。其次，糧食物流信息平台的覆蓋不足，導致糧食産業鏈供應鏈信息的流通不暢與信息傳遞存在滯後性，使得糧食的收購計劃與實際産量難以精準匹配，造成部分糧食積壓或短缺現象。最後，糧食産業加工、儲存、運輸、裝卸等作業環節整體的自動化、智能化水平低，並缺少各地區的信息交流與共享機制，導致糧食流通過程中難以實現各環節的精準對接和高效協同，使得資源要素配置效率降低，進一步影響了整體運行效率。
（五）糧食需求升級對高質量供給提出挑戰。隨着我國居民膳食結構的持續優化升級，我國的糧食需求也隨之升級，逐步轉向對品質、營養、健康及多元化的更高追求。這一轉變不僅體現在對大米、小麥等傳統主食品質要求的提升上，更顯著地表現在對雜糧、特色穀物等新興糧食産品需求的快速增長上。當前我國糧食生産在滿足多樣化需求方面仍存在一定差距，部分高端優質糧食品種供給不足，難以精準適配市場需求變化。例如，全穀物食品、有機糧食、綠色糧食因其生産過程中減少化學投入品使用，符合現代人對食品安全和環境保護的雙重期待，但其市場供應量卻相對有限，無法充分滿足消費者的旺盛需求。此外，糧食需求的升級還體現在對糧食産地、品種、加工方式等信息的透明度要求上，消費者越來越傾向於購買有明確來源、可追溯的糧食産品，以確保食品安全與品質，這對我國糧食供應鏈的信息化、透明化建設提出了更高要求。
短期應對策略：強化糧食市場供需適配與協同能力
（一）提升糧食安全保障的外部風險抵禦能力。針對國際外部風險衝擊呈現出多元且複雜的局面，首先，應強化國際糧食市場監測與預警機制的構建，密切留意全球氣候變化、地緣政治衝突以及貿易保護主義等方面的動態，及時評估這些因素對我國糧食進口造成的影響，從而為政策制定提供科學依據。其次，要持續推動糧食進口來源的多元化，降低對單一國家或地區的依賴程度，具體可通過拓展進口渠道、加強與新興糧食出口國的合作等途徑，分散進口風險。再次，要構建靈活高效的糧食進口調節機制，根據國際市場價格波動和國內需求變化，適時調整進口節奏和規模。同時，需加強大豆等結構性對外依賴程度較高的作物的生産能力布局，培育高産優質的品種，提高國內産量，逐步減少對進口的依賴。最後，還應積極參與國際糧食治理，加強與其他糧食生産國和消費國的溝通與協調，共同維護國際糧食市場的穩定與繁榮，為我國糧食安全營造良好的外部環境。
（二）加強對農作物核心基因數據的監管與保護。首先，應大力強化種業安全領域的法律法規建設，進一步完善農作物基因數據保護的相關條款，加強數據安全管理與技術防護，明確數據竊取與濫用行為的法律責任，制定嚴厲的懲處措施，從法律層面築牢堅固防線。其次，強化技術防護手段，加大對基因數據加密技術、安全存儲技術及訪問控制技術的研發投入，確保基因數據在採集、存儲、傳輸和使用過程中的安全性與保密性。再次，還應加強國際合作與交流中的數據安全保護工作，在參與國際種業合作項目時，清晰界定數據使用和共享的邊界，防止境外機構通過合法或非法途徑竊取我國農作物基因數據。最後，要提升公眾對於種業安全和基因數據保護的認知，通過宣傳教育等方式，讓社會各界充分認識到農作物基因數據的重要性，營造全社會共同參與保護的良好氛圍。
（三）強化耕地質量保護、合理利用與生態修復力度。針對糧食生産端生態基底壓力增大的問題，短期內應強化對耕地質量的保護與提升工作。通過推廣綠色農業生産模式，減少化肥農藥的過度使用，實施科學合理的灌溉方案，以緩解土壤侵蝕、土地沙化和水污染等生態難題，增強耕地的自我調節與恢復能力。同時，嚴格管控建設佔用耕地現象，對新型工業化與城鎮化推進過程中的用地需求進行科學規劃與合理引導，確保優質耕地資源得到有效保護，對於已被佔用的耕地，加大生態恢復力度，降低恢復成本，提高其重新投入糧食生産的可行性。
（四）完善糧食物流基礎設施與信息平台建設。加大對糧食物流基礎設施建設的投入力度，短期內應加大對糧食主産區及關鍵物流節點的投入，優化倉儲設施布局，提升糧食裝卸、運輸、儲存等環節的機械化與自動化水平，減少糧食在物流環節的損耗，降低物流成本，確保糧食能夠高效、順暢地從生産端流向消費端。同時，加快構建全國統一的糧食物流信息平台，整合糧食收購、儲存、運輸、銷售等各環節的信息資源，實現信息共享與互聯互通，提高糧食産業鏈供應鏈信息的透明度和流通效率。通過信息平台，解決糧食收購計劃與實際産量脫節的問題，糧食收購企業可以及時掌握各地糧食産量、質量及價格信息，精準制定收購計劃；糧食銷售企業能夠快速了解市場需求變化，合理安排銷售策略，從而有效避免糧食積壓或短缺現象的發生。此外，還應加強糧食物流信息平台與農業生産、糧食儲備、應急保障等系統的對接與融合，形成覆蓋糧食全産業鏈的信息化管理體系，為糧食安全保障提供強有力的信息支撐。
（五）提升高端優質糧食品種研發力度與供應規模。在短期應對策略方面，應將重點放在優化和調整現有的糧食生産結構上，特別是要加大對高端優質糧食品種的研發力度和推廣範圍。在研發環節，政府應設立專項科研基金，鼓勵科研機構與高校開展針對高端優質糧食品種的育種研究，重點攻克關鍵育種技術難題，提高育種效率和精準度；在品種培育上，聚焦市場需求，培育具有特色、營養豐富、口感優良且適應不同種植環境的高端糧食品種，如富含特定營養成分的功能性大米、高蛋白小麥等；在供應方面，優化種植布局，根據不同地區的自然條件和資源稟賦，合理規劃高端優質糧食品種的種植區域，實現規模化、標準化種植，提高産量和質量穩定性。此外，建立健全糧食質量追溯體系，確保消費者能夠通過便捷的途徑獲取到糧食的産地信息、具體品種、加工方式等關鍵性數據，充分滿足消費者對於食品安全和品質日益增長的更高要求。
長期發展規劃：全面賦能糧食安全的自主保障能力
（一）以農業新質生産力夯實我國糧食生産與供應能力。2025年中央一號文件首次將“因地制宜發展農業新質生産力”作為重要目標提出，並強調“支持發展智慧農業，拓展人工智能、數據、低空等技術應用場景”。新質生産力是以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵的先進生産力質態,其本質是由科技創新主導的先進生産力。農業新質生産力作為長期推動糧食安全保障的核心動力，對於夯實我國糧食生産與供應能力具有至關重要的作用。在長期發展規劃方面，應着重從多個維度培育與提升農業新質生産力。首先，積極推動農業數字化轉型，運用大數據、物聯網、人工智能等先進技術，構建糧食生産全流程的數字化管理體系。通過部署傳感器收集數據，依託大數據分析和人工智能算法打造智慧農業系統，增強糧食生産的智能化決策能力，實現從種植、灌溉、施肥到病蟲害防治等各個環節的實時監測與精準化管理，提高糧食産量和質量穩定性。其次，要大力推進農業科技創新，加大對生物育種、智能農機裝備、數字農業等關鍵領域的研發投入，突破一批“卡脖子”技術，提升糧食生産的科技含量和智能化水平。最後，在農業機械化與智能化方面，持續推進糧食生産全程機械化，加大對先進適用農機裝備的研發與推廣力度，提高農機作業的精準度和效率，降低勞動強度和生産成本。
（二）以農業新質生産力增強我國種業發展核心競爭力。以農業新質生産力為驅動，提升我國種業發展的核心競爭力，構建高産高效、綠色韌性、自主可控的現代種業體系。從長期規劃來看，一方面，突破性生物技術與人工智能、大數據等數智技術的深度融合，將成為驅動作物雜種優勢高效利用的核心動力。因此，應深化作物雜種優勢理論與現代生物育種技術的融合創新，加大對單倍體、全基因組選擇和合成生物學等前沿生物育種技術的研發投入，突破傳統育種技術的局限，推動作物育種朝着精準化、智能化和可設計模式邁進，培育出更多具有自主知識産權的能夠適應不同生態區的高産、優質、抗逆的糧食新品種，從源頭上提升糧食單産産量與品質。另一方面，延長種業産業鏈條，並強化種業産業鏈協同效應。多維度建立跨界合作，延長“育種—繁種—推廣—服務”的縱向一體化業務鏈條，並持續推動種業企業與上下游産業深度融合，形成從基礎研究、品種選育、種子生産到市場推廣的完整産業鏈條。
（三）以農業新質生産力提升我國糧食産業鏈供應鏈韌性。以農業新質生産力提升我國糧食産業鏈供應鏈韌性，長期而言，應持續不斷地提升糧食科技的應用水平，積極將農業領域的前沿科技成果廣泛且深入地應用於糧食供應鏈的各個環節之中，從而全面實現糧食生産過程的綠色化、智能化和精準化。同時，還需着重提高農業科技成果應用的靈活性，充分考慮到不同地區和不同用戶的需求多樣性，確保科技成果在本土化應用的同時，也能保持一定的供給通用性，實現適度匹配。在此基礎上，應大力推動農業科技成果的市場化和産業化進程，通過建立健全市場機制和産業體系，促進科技成果的快速轉化和應用，為農業現代化和糧食安全提供強有力的科技支撐。此外應打破數字共享壁壘，推動數字技術與糧食全産業鏈的深度融合，通過不斷提升雲計算、物聯網、人工智能等數字技術在耕地管理、農機協作、收購儲存、物流運輸、加工銷售等方面的利用，構建向數字化、智能化、高效化系統轉型的糧食供應鏈。
（作者田惠敏為研究員，國家開發銀行研究院資深經理，張欣桐為寧波財經學院工商管理學院講師。該項成果僅代表個人觀點，與所在機構無關）
