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美國“去氣候化”政策影響幾何
2017-05-08 08:24:43 來源: 瞭望
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  美國地位的重要性也因其年排放佔比份額下降而有所減弱。但從當前全球治理的局勢看,少了美國參與的《巴黎協定》預期必然大不如前

  美國新政府會不會退出《巴黎協定》,近期已經成為全球氣候治理領域最受輿論關注的問題。

  3月16日,白宮對外公布了名為《美國優先:讓美國再次偉大的預算綱要》的2018財年聯邦政府預算綱要報告。3月28日,特朗普總統簽署《推動能源獨立和經濟增長的總統行政命令》,表明特朗普執政團隊已將其能源和氣候理念轉化成了聯邦政府的行動。一方面,大幅削減與氣候政策和科研項目相關的預算(其中EPA的預算削減超過31%),甚至包括執行多年、口碑甚好的“能源之星”計劃和先進能源研究計劃(ARPA-E),並停止向綠色氣候資金(GCF)提供資助;另一方面,要求直接撤銷之前與氣候變化相關的4項總統行政命令、立即對《清潔電力計劃》相關條款進行審查、解散由白宮經濟顧問委員會與管理預算辦公室召集的溫室氣體社會成本機構間工作組(IWG)等。

  特朗普政府執政還不到百日,當年的“奧巴馬氣候新政”已被美國聯邦政府徹底“刪除”。

  4月底5月初,特朗普政府接連召開有關《巴黎協定》的專門會議,徵詢幕僚和法律顧問建議。從傳出的資訊分析,專門會議傾向于美國退出《巴黎協定》。從白宮宣布的時間表看,特朗普很可能在短期內做出是否退出的最終決定。

  美國會否真的退出《巴黎協定》,甚至退出《聯合國氣候變化框架公約》?美國的“國家自主貢獻”還能否如期實施?沒有美國的“全球氣候治理3.0時代”會怎樣?對這些問題,需要作出實事求是的判斷。

  美國能源和氣候政策的走向

  美國新政府能源新政的主要立足點是産業、貿易和就業。

  早在2016年5月的競選演講中,特朗普就談到了在他上任首日公布的《美國優先能源計劃》,核心思想是回歸化石能源和推進能源獨立。包括降低能源成本、盡量使用本土能源,減少對外石油依存度;取消對美國能源工業有害的不必要政策,廢除《氣候行動計劃》等;推進頁岩油氣革命,包括取消針對頁岩氣和清潔煤在開採、使用方面的限制等,並利用這些收入投資道路、學校、橋梁等公共和基礎設施重建;重振煤炭工業,大力發展清潔煤技術;推動與海灣國家建立新型正面的能源關係;能源政策將考慮環境效益,以保護清潔的空氣和水、保護自然棲息地和自然資源為優先選項。

  該計劃背後的邏輯和動機也比較清晰,即認為美國經濟復興的關鍵舉措應該是制造業回歸和基礎設施建設投資。而這兩項行動勢必要以更低的能源成本、更寬鬆的環境管制為“依托”,也勢必增加化石能源消費和溫室氣體排放。

  上述的總統行政命令是在20名煤炭工人的見證下簽署的,足見其釋放的“高碳信號”。而在競選期間或以往的關係網絡中,與其達成利益共識的也是這些高碳行業。這些産業産能投資大、一般成本低、見效快,確實是短期拉動經濟增長的主要手段。

  必須看到,美國退出《巴黎協定》在技術上可行但政治影響巨大且深遠。

  歷史上,美國積極參與談判並推動達成多邊協議,而最終不予批準的情況不在少數。據統計,過去200年間簽署而未批準的條約多達400余項,仍擱置在參議院日程上的未批準條約29項。比如《生物多樣性公約》《聯合國海洋法公約》《全面禁止核子試驗條約》等,甚至包括2001年拒絕簽署的《京都議定書》。所以,此次並非各締約方第一次陪美國“玩”這個遊戲。

  在退出方式上,美國實際上有三個選項:一是修改或廢止國內政策,停止向發展中國家提供資金支援,並考慮提交新的、力度較小的“國家自主貢獻”目標。這是目前看最“優”的情景,大部分“倒行”政策都已經宣布或執行,所産生的國際影響最小,後任者還能重新提高力度。

  二是正式退出《巴黎協定》,重新啟動“雙軌制”或以觀察員身份參與協定的後續談判。根據《巴黎協定》第二十八條,這需要耗費總共四年的時間,這對聯合國這種多邊機制的傷害是顯而易見的。《巴黎協定》採取自下而上的模式,鼓勵各國自主決定貢獻,沒有實際法律約束力。當時之所以達成此共識就是為了照顧美國的國情,是遷就美國國內政治後妥協的産物。如果退出,那就意味著美國國內矛盾的再次外化,也將對傘形集團國家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亞也陸續跟隨美國退出《京都議定書》。同時,也會對其他締約方的信心産生極大影響。

  三是直接退出《聯合國氣候變化框架公約》。根據公約第二十五條,這僅需要一年的時間,是“去氣候化”最為便捷的方式。但這可能對聯合國主渠道下的全球氣候治理進程造成毀滅性的打擊,讓國際社會27年的努力付諸東流。

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【糾錯】 責任編輯: 余申芳
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