2025全球數字經濟大會第五屆中國數據要素50人論壇日前在京舉行。中國數據要素50人論壇主席王春暉教授圍繞“公共數據資源授權運營的法律屬性與規制建議”發表了主題演講。

中國數據要素50人論壇主席 王春暉

公共數據資源授權運營的法律性質

公共數據資源授權運營是一項全新的制度安排，其本質是公權力的轉移，強調職權法定和公共利益，法律性質屬於行政授權。不同於民事授權，應遵循平等自願、意思自治原則，公共數據資源授權主體不能依照自己的意願獨立自主地選擇和決定運營條件和運營機構，必須經過“三重一大”的決策機制和履行法定的招投標程序，授權給符合條件的運營機構進行開發。運營機構將授權範圍內的公共數據資源進行開發是對公共數據資源的“一級開發”，屬於“數據加工使用權”。

加快公共數據資源開發利用，是釋放數據要素價值的先導工程。目前，我國已初步形成了以中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於加快公共數據資源開發利用的意見》 （簡稱：“兩辦”《意見》）為基礎，以《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》《關於建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》為三大支柱的公共數據資源開發利用“1+3”政策體系，其中《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》是一項創新性的制度安排，不僅涵蓋公共數據資源的登記，公共數據産品和服務價格，還包括授權運營工作的決策流程、實施路徑和運營管理等，涉及了實施機構、運營機構以及公共數據資源各參與方的合法權益，是我國數據産權“三權分置”改革的核心制度。

公共數據資源具有使用和復用價值

“公共數據”與“公共數據資源”有着本質的區別。從經濟學的視角看，“資源”是指可供人類開發利用的各種要素和條件，這些要素和條件具有一定的使用價值，公共數據資源是具有使用價值的經濟資源，主要以數據集合的形式存在。公共數據資源與其他經濟資源最大的區別在於公共數據資源的使用價值具有可復用性，對此中共中央、國務院印發的《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱：“數據二十條”）強調要“促進數據使用價值復用與充分利用”，並明確提出“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據産品經營權等分置的産權運行機制”。

2025年6月新修訂的《中華人民共和國反不正當競爭法》明確規定：“經營者不得以欺詐、脅迫、避開或者破壞技術管理措施等不正當方式，獲取、使用其他經營者合法持有的數據，損害其他經營者的合法權益，擾亂市場競爭秩序。” 這是我國首次以法律的形式明確經營者對數據的“合法持有”權。由此，數據産權制度最大的特徵是對數據資源的“合法持有”，而非“依法所有”。

公共數據資源的産生應基於依法履職或提供公共服務

“兩辦”《意見》強調，各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中産生的公共數據，是國家重要的基礎性戰略資源。國家發展改革委和國家數據局聯合公布的《公共數據資源登記管理暫行辦法》明確了“公共數據資源”的定義：指各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中産生的具有利用價值的數據集合。

上述中央和國家政策文件中均重點強調，公共數據資源是在依法履職或提供公共服務過程中“産生”的數據，不是主動“收集”的數據。數據的“收集”與“産生”的法律屬性完全不同，數據的“收集”屬於法定的數據處理行為，數據處理者是在數據處理活動中自主決定處理目的和處理方式的個人、組織 。顯然，公共數據資源持有者持有的數據資源不是通過自主決定處理目的和處理方式收集的數據，而是在依法履職或提供公共服務過程中産生的數據。

2025年6月3日公布的《政務數據共享條例》在“政務數據”的定義中則出現了“收集”，即“政務數據，是指政府部門在依法履行職責過程中收集和産生的各類數據，但不包括屬於國家秘密、工作秘密的數據。”事實上，上述定義中的“收集”主要指政府部門按照法定的職權、程序和標準規範對政務數據的收集。《政務數據共享條例》第十九條對政務數據的收集確立了一項禁止性規定，即“通過共享獲取政務數據能夠滿足履行職責需要的，政府部門不得向公民、法人和其他組織重復收集。”如果政務數據需求部門違反上述規定，重復收集可以通過共享獲取的政務數據，將由同級政務數據共享主管部門責令改正，拒不改正或者情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

數據法規規章及政策性文件的&&應進行公平競爭審查

“兩辦”《意見》強調：運營機構應依法依規在授權範圍內開展業務，不得實施與其他經營主體達成壟斷協議或濫用市場支配地位等壟斷行為，不得實施不正當競爭行為。國家發展改革委和國家數據局聯合發布的《公共數據資源授權運營實施規範（試行）》明確要求：開展授權運營活動，不得濫用行政權力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數據和算法、技術、資本優勢等從事壟斷行為。

《中華人民共和國反壟斷法》第五條規定：“國家建立健全公平競爭審查制度。行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。”《中華人民共和國反不正當競爭法》第三條規定：“國家建立健全公平競爭審查制度，依法加強公平競爭審查工作，保障各類經營者依法平等使用生産要素、公平參與市場競爭”。《中華人民共和國民營經濟促進法》第十一條規定：“各級人民政府及其有關部門落實公平競爭審查制度，制定涉及經營主體生産經營活動的政策措施應當經過公平競爭審查，並定期評估，及時清理、廢除含有妨礙全國統一市場和公平競爭內容的政策措施，保障民營經濟組織公平參與市場競爭。”

地方各級政府以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織應按照上述法律和《公平競爭審查條例》的相關規定，對擬&&的有關公共數據資源開發利用和授權運營的法規規章及政策性文件進行公平競爭審查，並及時清理和廢除已&&的地方性法規規章及政策性文件中的妨礙全國統一市場和公平競爭內容的公共數據資源開發利用和授權運營政策措施，保障符合條件的市場主體，特別是民營經濟組織公平參與公共數據資源的開發利用。

公平競爭審查制度不僅有助於加快全國統一大市場建設，特別是可以防止濫用行政權力排除、限制競爭的政策措施&&，將極大地促進有效市場和有為政府更好結合，優化營商環境，激發各類經濟組織的內生動力。目前，應當對各地&&的公共數據資源開發利用和授權運營政策措施，依法實施公平競爭審查，對於未經公平競爭審查，或者經公平競爭審查認為有悖《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國民營經濟促進法》以及《公平競爭審查條例》規定的情形，有權機關應依法責令改正，予以廢止或不得&&。