[進入聚焦新時期農村改革專題]

　　我國自2004年開始實施糧食直補以來，惠農補貼範圍不斷擴大，但資金、項目分散，整合難度大，投資效益低，政策效應難以收到預期效果。基層幹部提出，各項補貼發放的方式有待改進。

“糧補”變成了“地補”，種花養魚照樣拿補貼，不少地方引發土地糾紛

　　解決“三農”問題和確保糧食安全一直是我國經濟工作的重中之重，2004年中央以一號文件的形式，正式確定了對種糧農民實行直接補貼的政策，隨後中央連續&&政策，多予、少取、放活，梯次構建支農惠農機制，種糧補貼也由最開始的糧食直補，增加到農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等，2008年該四項補貼規模達950多億元，比上年增長85%。
　　儘管國家對各地如何具體運作糧食直補政策提供了幾種可供選擇的方式：按計稅面積、按計稅常産面積或者按照糧食實際種植面積補貼，但記者採訪發現，由於按計稅面積補貼的方法比較簡單方便，河南、湖南、湖北等地大都按這一方法，即使其他有地方按計稅常産面積也多結合計稅面積。
　　按計稅面積簡單方便，卻不盡科學。糧食主産區在實施中發現，部分原來沒有列入計稅面積的種糧農田，或者大包乾時肥瘦搭配的折畝田，同樣種了糧食，這次就未能享受到糧食直補政策的好處，農民對此意見很大。湖南部分湖區的一些甩畝田、國有農場養老田、水庫移民田等，原先都未納入計稅面積，但在國家發展糧食生産政策的激勵下，大都種了糧食，其中僅岳陽市這類農田就有2萬多公頃。按照政策，這些田都得不到補貼。
　　河南對農戶補貼資金也是依據2002年農村稅費改革時核定的計稅面積標準確定的，實際中卻出現了雖然納稅，但土地上不再種糧的土地(如種植果樹、蔬菜、中藥材、高效農業、花卉、畜牧業養殖等)也得到補貼的現象。在湖北洪湖、湖南洞庭湖區，原來種水稻的農田不少已改為收益高的水産養殖，按照政策，也照樣可拿補貼。
　　河南省農業廳總經濟師魏仲生説，糧食直補按稅面積或計稅常産面積為依據，與糧食生産和銷售不挂鉤，已偏離了糧食補貼的內涵，實質是對全體農民實行“撤胡椒面”式的“普惠”補貼，有悖于國家糧食補貼政策初衷，起不到作用。
　　因為補貼是針對土地本身而不是實際種糧農民，“糧補”變成了“地補”，不少地方還引發土地糾紛。過去許多長年在外打工將土地棄耕的農民，紛紛向實際種田農民要土地。湖北監利縣大垸龍鄉農民張東海，十多年來一直在外面做理髮生意，他家6畝土地棄耕。為有人能替交農業稅，村裏就求人代耕，在第二輪延包時給了其他人。由種田倒虧到不納稅還有補貼，張東海就回鄉要田，起訴縣政府，要求撤銷其土地延包行為。這樣的糾紛和訴訟，在各地都比較普遍，有勝訴的，有敗訴的，也有不服判決到處上訪告狀的。
　　湖南常德市灌溪鎮湯家坪村支部書記廖金雲談起種糧補貼，喜憂交加。喜的是國家現在真正關心農民，憂的是因補貼引發了很多矛盾，調解很麻煩，工作壓力大。村裏有一場因要補貼而討地的官司打了幾年還沒了斷；有個種田能手流轉種了70畝田，也只能拿自己承包3畝田的補貼。她説，現在一些人爭著要田，並不是真的想種田，而是想要補貼款，而真正種糧的人卻沒得好處。“城裏土地兩年不開發可以由政府無償收回，農村土地撂荒多年沒有事，他還可以理直氣壯要補貼？”廖金雲對此不解。

    現在最需要改造基層水利設施，但目前最大的投入是國土整治，農民笑話，“你們把田整成飛機場，溝裏不來水，看你能打幾斤糧食？”

　　糧食主産區的基層幹部反映，建設項目由地方配套資金是多年堅持的做法，對於調動上下積極性、強化地方投資約束髮揮了積極作用。這一政策在調控餘地較大的省級層面具有合理性，但到縣鄉基層，配套往往成了一個沉重負擔，於是形成一個“怪圈”：要想爭取到項目，必須承諾能拿出配套資金；但項目實施過程中，真要是嚴格按照要求配套，縣鄉根本無力承擔。上級明明知道基層沒有能力配套，卻不得不這樣要求；基層也明明知道不可能拿出配套資金，也不得不這樣承諾，項目拿到手再想辦法。
　　盼項目怕項目還依賴項目，不少基層幹部抱有十分矛盾的心態。湖南省常德市委政研室副主任劉敏華説，目前大部分鄉鎮運轉完全靠財政撥款，每年缺口在70萬元，鄉黨委書記的基本任務是跑錢，我們調查桃源縣一個鄉，幹部19人，3人看家，16人到外面跑項目。鄉里跑來的項目資金往往只有賬面上的60%，另外40%可能會毀掉一部分幹部。
　　給“配套”解套，是縣鄉幹部的普遍呼聲。湖北省監利縣去年農業項目資金有：國土1億元，水利6000萬元，農業綜合開發1000多萬元，沼氣等“三改”3億多元，要求縣級平均30%配套投入，算下來就是1億元，而去年全縣一般預算收入1億元。當地幹部説：“我們不吃不喝，全部拿出來，也不夠配套。”
　　項目資金帶有濃厚的部門色彩，難以用到刀刃上。監利縣副縣長張道毅説，現在農業生産最需要的是改造基層水利設施，但目前最大的投入是國土整治，農民笑話我們，“你們把田整成飛機場，溝裏不來水，看你能打幾斤糧食”，這好比給有胃病搞面部整容，國家花了很多錢，效果不明顯。
　　湖北省委農辦政策處處長章新國説，當前“三農”資金投入存在“四多四少”的問題，一是中央、省級財政投入多，縣市財政配套投入少，“上進下退”的問題比較突出；二是農村投入的多，農業投入的少，制約現代農業發展的資金“瓶頸”障礙依然存在；三是財政投入增加多，金融投入增加少，有效引導各類金融機構主動加大投入的辦法不多；四是國家投入多，村級集體投入少，建立資金投入穩定增長機制的任務還很艱巨。

“加法”變乘法 投入求長效

　　四川成都市在推進城鄉統籌試點中大膽探索，深化了對農業農村投資體制的改革。成都市整合各級財政投向現代農業發展的各類資金，組建市縣兩級國有的現代農業發展投資公司，建立政府引導、市場運作的投融資&&。農投公司對一些有市場前景的農業集體項目投入“風險股金”，但不參與分紅，數年後股金抽走，增值部分的股權留給村集體，它不參與經營，但履行監管職責。以此發展壯大集體經濟。
　　2006年以來，成都市還通過市縣兩級財政註冊農業擔保公司，通過擔保機制，在銀行和農業生産者之間架起橋梁，使財政資金髮揮乘數效應，引導資本向農業積聚。邛崍市擔保公司所收受的抵押包括土地承包經營權、宅基地、房屋産權、土地種植業養殖業收益、農用生産設施、集體經濟組織信用等等。去年擔保資金近2000萬元，撬動金融資本和社會資本投資農業資金達1.6億元。
　　四川大學博導蔣永穆教授説，成都探索最值得借鑒的一點在於，財政投入資金通過市場運作方式得到了乘數級的放大和倍增。
　　基層幹部建議，改革“三農”投入體制宜採取如下措施：一是中央、省級財政投入總量要大幅增加，減少直至取消縣及縣以下的比例；二是提高土地出讓金用於農業的比例，逐步改變出讓金部門支配力過大的狀況；三是新增加的投入應重點支持農業基礎設施建設、重大農業科技創新、農業機械化、農産品質量安全體系建設、農民素質提高工程等；四是制訂明確投入政策，適當賦予縣市項目資金支配權。