科收來臨之際，西安市郭杜鎮郭南村的數百畝玉米田日前遭到不明大型車輛“橫衝直撞”，百余畝即將成熟的玉米被碾毀。郭杜鎮因毗鄰某開發區，近年來因農村土地徵用問題引發糾紛。本報記者馮國 攝

    國家擴大內需政策出臺後，如何既確保項目落地，同時又保住耕地紅線不被突破，近來日益成為輿論焦點。本報記者在地方調查了解到，我國中東西部地區不同程度出現了經濟發展與土地供應矛盾突出的問題，各地為確保“擴內需”新增項目按時開工，存在突破用地“法律紅線”的強烈衝動。業內人士認為，保增長也要保紅線，應高度警惕由此引發的粗放用地、搭車徵地、侵犯農民利益等違規違法用地現象。
 
    項目奠基忙用地指標緊

    5月22日，記者來到山東省濟寧市，當地正在舉行一個“重大項目集中開工典禮”。濟寧市國土局有關人士告訴記者，2008年四季度以來，項目開工密集程度前所未有，地方領導應接不暇，只好每次把十多個項目“集中開工”。
    據了解，除列入中央新增1000億元的投資項目外，濟寧市還準備在2010年前實施499個市縣級儲備項目，還需新增建設用地5.9萬畝。僅2009年，就有38個投資額在2億元以上的重點項目要開工，需新增建設用地1.7萬畝，其中耕地1.59萬畝。而山東省今年下達的用地指標只有8000畝左右，不到需要量的一半。
    據介紹，濟寧近期準備開工的項目，大多是近幾年受土地制約而沒有落地的。鄒城市的“嶧山化工”，計劃投入26億元開展節能增産改造，需要建設用地210畝。盡管項目所有的環評、安評早已完成，非常符合産業政策，保增長成效明顯，但由于老廠區周圍全部是基本農田，為調整土地規劃整整耽誤了3年多。如果按傳統的用地法規，這個項目是永遠落不了地的，只是最近在“保增長”大背景下才列入用地報批計劃。
    記者了解到，從全國形勢看，用地供需總缺口矛盾十分尖銳。2009年全國計劃新增建設用地630萬畝，其中耕地315萬畝。據國家土地督察局2月下旬調研顯示，2009年我國地方固定資産投資總額將達到206784億元，同比增長21%。山東、江蘇、遼寧、廣東、河南名列投資總量前五位。各地上報的用地需求為980萬畝，其中耕地430萬畝，分別高于國家計劃指標350萬畝和115萬畝。

    小調整難解用地急

    記者在基層了解到，為“擴內需”加快經濟發展，部分地區為獲得建設用地想盡了辦法：
    山東省濟寧市汶上縣南站鎮與縣經濟開發區“鎮區合一”。近年來開發區發展迅速，6.6平方公里的建成區目前只剩下1300畝預留地，而今年上半年需要落地的項目就需要7000畝地。南站鎮黨委副書記龍茂義告訴記者，為了保證項目落地，去年鎮裏按照6至8萬元一畝的價格，從周圍鄉鎮購買了596畝建設用地指標。建設用地指標買賣價格在當地逐年上升。
    在武漢市黃陂區，截至今年5月份，全區固定資産投資比去年同期增長90%。國土局局長楊楓説，今年全區用地量在1.2萬畝左右，比去年增加40%以上，目前全區供地率達到90%以上，政府手中已沒有地可供了。一些社會項目投資者，已經開始與當地駐軍商量，利用部隊的土地進行工業項目建設。當地政府則認為反正沒有管理許可權，只要這些建設用地不算當地違法用地，不佔用地方用地指標，就不過問。
    國家土地督察武漢局負責監管湖北、湖南、貴州三省用地。2009年三省擴大內需項目用地預計達到62020公頃，而國家安排三省新增用地計劃只有26100公頃，盡管通過“城鄉建設用地增減掛鉤”及盤活存量等途徑可解決5800公頃，但仍有30120公頃用地需求缺口(不包括國家重大工程項目使用國家預留的計劃指標)。

    跨線衝動埋下隱患

    武漢局督察副專員鄧太火告訴記者，鄂湘黔三省經濟增長模式是典型的投資、消費“兩駕馬車”拉動型，經濟發展對外依存度低，今年受國際金融危機的影響較小，加快發展的衝動強烈。在巨大用地缺口背後，隱藏著諸多隱患：
    第一，資金配套率低，容易造成“半拉子項目”。在2008年新增1000億中央投資項目中，中央與三省的投資比為1：4.77，但地方配套資金到位率卻只有29.17%。
    有關人士分析，盡管中央已經決定通過發行地方債的方式，緩解地方配套資金緊張的問題，但總規模只有2000億元，與十多萬億元的投資總額比是杯水車薪；盡管信貸閘門已經打開，但受國內外經濟環境影響，政府投資對社會投資的拉動作用將受到限制，資金到位仍十分困難。長此以往，地方財力難以為繼，極有可能出現“半拉子”工程，形成新的土地閒置隱患。
    第二，高估用地需求易引發“粗放用地”、“搭車徵地”。通常全社會固定資産投資增長與同時期用地增長呈線性正相關。但目前各地上報的用地需求遠遠超過這一比例關係。
    以鄂湘黔三省測算，依照相關係數1.2158推算，2009年三省預計用地約40000公頃；按照固定資産投資規模同比例增長模型計算，三省用地也在39700公頃左右。而三省上報的“擴內需”建設用地需求達到62020公頃，超出正常預測值的55.39%。
    國家土地督察武漢局賀楚華等專家分析認為，在當前“擴內需”大形勢下，從中央到地方層層建立重點項目庫。由于任務重，時間短，有些項目醞釀論證不夠也納入項目庫，很容易出現擠上項目、搭車用地的情況。各地建設用地上報數“虛高”，主要因為相當一部分項目要多年實施，但在預測用地規模時“化分為整”“就高不就低”，産生了年度用地“泡沫需求”。這一狀況反映出盲目用地的傾向，極易引發“搭車”用地和囤積土地的現象，造成土地閒置和浪費。

    土地違法問責政策存在模糊地帶亟待廓清

    2008年6月1日，由監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》(簡稱“15號令”)正式生效，在各地引發了一場“問責風暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護與發展經濟放在同等重要的位置，對完善我國土地管理制度意義深遠。

    擴內需項目“落地”陷入兩難

    國家土地利用總體規劃是用地、管地的重要依據。今年上半年，基層國土部門反映，目前依然沿用的上一輪土地利用總體規劃，已與現實發展嚴重脫鉤。在“保增長”背景下，舊的土地利用總體規劃已嚴重制約科學高效用地：突破舊規劃用地意味著違法，不突破則絕大多數建設項目無法落地。加快對新土地利用總體規劃的審批進度，允許適度運用新規劃成果，已迫在眉睫。

    山東城鄉建設用地增減掛鉤緩解用地難

    本報訊  近年來，山東省實施的城鄉建設用地增減掛鉤，通過推進農村建設用地特別是農村居民點的整理，實現擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設用地地塊的調整、互換、使用，有效擠用地存量，在一定程度上緩解了當前“保增長、保紅線”的“雙保”壓力。