2008年6月1日，由監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》(簡稱“15號令”)正式生效，在各地引發了一場“問責風暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護與發展經濟放在同等重要的位置，對完善我國土地管理制度意義深遠。
    然而，隨著今年以來“雙保”壓力日益凸顯，“15號令”中多條問責細則規定不明確、不科學的問題日益突出，基層幹部在安排項目落地過程中存在因政策模糊帶來的違規風險，影響了其促增長的積極性，很多基層幹部建議國家抓緊出臺政策解釋。

    “問責面積”應明確界定

    “15號令”規定，年度內轄區違法佔用耕地面積達到新增建設用地佔用耕地總面積的比例達到15%以上的，對縣級以上地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員予以問責，情節嚴重的可處以撤職處分。有了這個硬標準，無論地方政府土地違法的招數有多少，只要觸及這條線，都可能被追究責任，甚至丟“烏紗帽”。
    本報記者在國家土地督察西安局了解到，在今年的第九次衛片執法檢查中，陜西省寶雞市渭濱區、鹹陽市秦都區違法佔地面積超過了15%的問責“紅線”，陜西國土廳立即採用“休克療法”，凍結了兩區用地審批，同時對兩市政府主管領導進行約談。這一事件公開後，在西北五省各級領導中反響強烈。盡管今年以來西北五省“擴內需”用地矛盾非常尖銳，但1至3月份違法用地面積卻同比下降了32%。
    在記者調查中，很多基層幹部對15%違法面積具體如何界定存在不同看法：
    第一，先行開工項目佔地面積是否納入違法面積？地處武漢市黃陂區的亞洲最大鐵路編組站———“武漢鐵路北編組站”，是國家重點工程，涉及徵地面積445公頃。黃陂區國土局局長楊楓説，該項目是經過湖北省和鐵道部共同協議立項，經過國土部預審批復後開工的，目前已經建成。然而項目的徵地報批手續才報到武漢市，正在等待國土資源部批準。要是把這個項目的用地視為違法，那黃陂區違法用地比例將高達30%，區長應該被嚴厲問責；但若把這個項目剔除，則全區違法用地面積不到7%，是全市執行土地管理比較好的區。“各地類似交通、電力類國家項目很多，國土資源部給其以‘先行開工’政策。但到了問責的時候，這些項目是否納入問責面積，是基層政府最關心的。”
    第二“生地”。湖北省鄂州市國土局總工楊崇炎則説，按照目前的報批供地程式，土地從拿到批文到供地完成前，還要完成對所供地塊的平整、三通一平等，使其從“生地”變成“熟地”。在認定違法面積時，如果把這部分“批而未供”的地也認定為違法面積，就不太合理。

    用地程式違法竟是欠費造成

    按照現行規定，新增建設用地有償使用費是由用地所在地向中央財政繳納，中央和省按三七分成。在中西部一些地區，對因欠繳“新增建設用地有償使用費”引發的程式違法，是否該納入問責有不同意見。
    在西部甘肅、青海、寧夏等地，很多違法用地的出現，不是因為沒有指標或規劃、環保不到位，而是因為沒有錢繳納“新增建設用地有償使用費、工業用地出讓最低價”等。
    國家土地督察西安局姚青林副專員認為，西部地區財力有限，招商引資困難。好不容易引來一個好項目，前期所有審批都通過了，僅僅因為沒有錢繳納“新增建設用地有償使用費”，導致用地批文被國土部門扣而不發，出現用地環節程式違法。
    記者調研發現，這種狀況不僅出現在相對貧困的西部，在基礎設施項目集中的中部地區也很普遍。湖北省鄂州市國土局總工程師楊崇炎表示，中央擴內需的很多工程，比如道路基礎設施等，是政府投資的項目，本來就沒有社會化的建設主體。地方政府完成項目投資和配套都很勉強，根本拿不出錢繳納“新增建設用地有償使用費”。鄂州市目前就欠省國土廳6000多萬元，很多項目已經開始建設，卻處于違法用地尷尬境地。
    據了解，國土部門已考慮，將用地費用政策向西部傾斜。在今年5月份出臺了《關于調低工業用地出讓最低價的通知》，提出中部地區工業用地出讓最低價可減免50%，西部地區減免85%。但對“新增建設用地有償使用費”還沒有進行調整。
    姚青林表示，2006年國家為了控制經濟過熱，將“新增建設用地有償使用費”標準調高了一倍，成為調控宏觀經濟的重要土地閘門。但在當前“保增長”背景下，該費用則應該適時調減。西北地區經濟困難，相當部分縣市由于欠費，造成部分土地手續難以辦理，形成事實上的違法。建議國家對東、中、西部新增建設用地有償使用費徵收標準加大差別對待力度，調低西北地區徵收標準，震區災後恢復重建項目、民生工程和利用國有未利用地搞建設項目則免除或減收。

    問責“紅線”讓地方幹部無所適從

    一些業內人士認為，在今年“擴內需、保增長”大背景下，各地均出現用地供求矛盾尖銳的狀況，以上形成事實的違法違規行為，雖然在一定程度上由國家當前形勢導致，但無論如何，按“15號令”規定，相關幹部都可能被問責。因此，目前許多地方幹部無所適從，打算審批項目用地的怕擔責任，不審批則擔心耽誤項目落地，已審批項目用地的提心吊膽，擔心遭“秋後算賬”、擴內需保增長階段過去後被問責，陷入了多難境地。
    基層幹部建議，在當前敏感時期，應盡快對問責制進行全體係完善，及時出臺明確的政策説明，同時建立違法違規提醒預警機制，在嚴格執法的同時合理保護幹部，引導地方幹部依法用地，力保經濟增長。