2025年是海南自由貿易港封關運作、擴大開放之年。在《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自由貿易港法》）公布實施四週年之際，6月5日下午，中國（海南）改革發展研究院將舉辦“加快核心政策落地的法治保障——落實《中華人民共和國海南自由貿易港法》”研討會。本次活動由海南自由貿易港研究院、海南中改國浩自貿港法律研究中心、海南改革發展研究基金會承辦。
中國（海南）改革發展研究院院長、海南自由貿易港研究院院長遲福林在研討會發表演講。以下為發言主要內容。
2025年內封關運作：標誌着海南自由貿易港由起步階段到實質性運作的全面轉型；標誌着海南自由貿易港由政策準備到制度安排的全面轉型；標誌着海南自由貿易港製度型開放進入新的重要起點，並將在我國自主開放、單邊開放中扮演獨特的角色。
《中華人民共和國海南自由貿易港法》第11條提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度。”距離封關運作僅有幾個月的時間，當務之急是建立“海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”。由此，加緊海南自由貿易港核心政策落地，增強各方對海南自由貿易港發展前景的良好預期。
一、打造國家重要開放門戶——建立封關運作的海關監管特殊區域制度的戰略目標
習近平總書記一再強調，“努力把海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的重要門戶”。海南自由貿易港封關運作，就是要建立具有國際競爭力和影響力的海關監管特殊區域，打造面向太平洋、印度洋的重要開放門戶。這是國家的重大戰略，是海南的歷史責任。
1.打造我國面向太平洋、印度洋的重要開放門戶
無論從區域合作的大趨勢看，還是從我國高水平開放戰略布局的需求看，支持海南自由貿易港依託地處印度洋、太平洋要衝的區位優勢，充分發揮“重要開放門戶”作用，戰略意義重大。
服務於打造“重要開放門戶”的國家戰略目標，要學習借鑒新加坡、中國香港等國際自由貿易港的成功經驗和制度安排，並從基本國情出發，研究提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”的具體行動方案，明顯增強海南自由貿易港在我國推進高水平開放戰略布局中的特殊作用。
2.打造國家重要開放門戶需要建立海關監管特殊區域制度
海南自由貿易港封關運作，就是要實現由全國統一的海關監管區域向“海關監管特殊區域”轉變；就是要通過海關監管特殊區域的獨特優勢，最大限度吸引各類經營主體和優質要素集聚，明顯增強區域輻射帶動作用。
當前，在封關運作的關鍵當口，要創新性研究提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”的具體行動方案，以主動適應國際經濟貿易規則發展和全球經濟治理體系改革新趨勢，努力打造區域合作的戰略樞紐和高水平區域自由貿易的前沿地帶。
3.打造國家高水平開放新前沿需要建立海關監管特殊區域制度
建立全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度，實行不同於內地的海關監管體制與制度安排，要按照《海南自由貿易港法》提出的“積極開展國際交流合作”的實際需求，賦予海南經貿領域的充分自主權，包括對內制定本地區經濟政策和對外貿易交往的自主性。由此，使海南自由貿易港在應對日益複雜多變的國際環境、特別是推進區域經濟一體化等方面發揮獨特的重要作用。
二、加緊核心政策落地——建立封關運作的海關監管特殊區域制度的重大任務
加緊海南自由貿易港核心政策落地，是封關運作的出發點、落腳點，是吸引集聚全球各類優質要素和經營主體的重要條件。要以建立健全海關監管特殊區域制度，形成加緊核心政策落地的法治保障。
1.“零關稅、低稅率、簡稅制”是海南自由貿易港核心政策
海南自由貿易港政策體系中，“零關稅、低稅率、簡稅制”是核心。其中，“零關稅”居“核心政策”的首位。
“零關稅”不簡單是關稅水平的問題，它是自由貿易港製度安排的標誌性特徵，並由此帶動形成“低干預、高效能、絕大多數商品與貨物進出自由便利”的海關監管制度性安排。
2.核心政策落地直接依賴於海關監管特殊區域制度安排
國家建立健全全島封關運作的海關監管特殊區域制度，就是要充分發揮海南獨立地理單元的獨特優勢，通過清晰的制度邊界確立“海關監管特殊區域”地位，形成加快核心政策落地的穩定預期。
從近些年海南自由貿易港建設的實踐看，受制於政策與體制掣肘，核心政策落地不及預期。例如，受制於統一的海關監管體制，截至目前海南自由貿易港“零關稅”原輔料清單使用率僅為3.68%；島內居民消費品“零關稅”政策作為核心政策之一，至今尚未&&。在“簡稅制”改革等尚未啟動的情況下，2020-2023年個人所得稅優惠政策享惠僅為3.8萬人次，個人所得稅與企業所得稅優惠政策享惠主體均呈下降態勢。
3.以海關監管特殊區域制度安排實現加緊核心政策落地的新突破
落實習近平總書記“加緊核心政策落地”的重要指示，當務之急是要盡快建立健全“海關監管特殊區域制度”，以實現絕大多數商品免徵關稅和進出自由便利的目標要求；要明確特殊稅收制度的法律定位，將特定行業所得稅優惠政策向普惠性的“低稅率、簡稅制”的制度安排轉變，明顯拓展特殊稅制的享惠範圍，增強企業獲得感。
三、“一線放開、二線管住”——建立封關運作的海關監管特殊區域制度的基本要求
海南自由貿易港實行“一線放開、二線管住”，海關監管特殊區域制度是主要條件。毫無疑問，“一線放開”高度依賴建立健全的海關監管特殊區域制度。
1.建立海關監管特殊區域制度的首要任務是“一線放開”
“一線放開”，是國家重要開放門戶的本質屬性。設置“二線”主要是為了建立並維繫“零關稅、低稅率、簡稅制”為核心的自由貿易港政策體系的獨特性與不可複製性。要以“一線放開”的獨特優勢集聚全球資源要素，在“一線放開”中逐步形成“二線管住、管好”的海關監管特殊區域制度。
2.服務於打造國家重要開放門戶的戰略目標支持海南放開“一線”、用好“一線”
當前，在區域自由貿易趨勢全面增強、國內自貿試驗區實施戰略性提升的特定背景下，放開“一線”，要有利於內地企業以海南自由貿易港為“總部基地”，自由便利地進入國際性、區域性市場投資布局。同時，要強化“一線”安全准入（出）監管，加強口岸公共衞生安全、國門生物安全、食品安全。
在“一線放開”中打造自主開放、單邊開放新前沿。例如，主動對接CPTPP服務貿易開放規則、國有企業條款、知識産權保護等重要議題；主動對接CPTPP以及DEPA數字貿易規則並率先突破。
3.按照打造國內國際市場重要交匯點的要求形成管好“二線”的制度安排
要按照《海南自由貿易港法》“加工增值達到一定比例的貨物，免徵關稅”的創新空間，根據行業差異性制定實施10%-30%的差異化加工增值比例，將研發、設計、運輸、倉儲等生産性服務環節納入加工增值範圍，盡快實現島內完全累積，並對相關貨物實施原産地信用監管。
建議海關總署按照《海南自由貿易港法》第14條的要求，制定實施以“低干預、高效能”為主要特徵的《“二線”管理條例》。
四、“境內關外”——建立封關運作的海關監管特殊區域制度的突出特點
“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”特在何處？如何形成與“海關監管特殊區域”相適應的制度安排？這已成為當前最緊迫的重大問題。
1.“境內關外”是海關監管特殊區域制度的“特殊”體現
當前，對於海南自由貿易港封關後的關稅體制有不同理解。一種主張，海南自由貿易港封關運作仍實行與內地統一的海關監管制度，其特殊性主要體現在開放領域的特殊政策安排。從幾年的實踐看，仍難以破除加緊核心政策落地的體制掣肘。一種主張，建立“單獨關稅區”的體制安排。總的看，目前建立海南單獨關稅區的條件尚不具備。
現實的選擇是，“境內關外”。“境內關外”是“全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”的具體安排，其作為國家海關的組成部分，但實行特殊的監管制度。這裡的“關外”，是適應自由貿易港發展需求，基本實現貨物進出自由、絕大多數商品免徵關稅的特定區域，是開放水平最高的海關特殊功能區。
——“境內關外”是自由貿易港的基本特徵。隨着自由貿易港由“轉口貿易型”向“綜合型”轉變，“關外”不僅體現在貨物貿易，也體現在財稅、投資等經貿制度安排。
——“境內關外”是《海南自由貿易港法》的基本要求。《海南自由貿易港法》第14條明確“貨物由海南自由貿易港進入境內其他地區（以下簡稱內地），原則上按進口規定辦理相關手續”，這實際上反映了“境內關外”的特殊要求。
——“境內關外”將形成打造世界最高水平開放形態的基礎性條件。封關在即，要抓緊&&海南自由貿易港作為“境內關外”的海關監管特殊區域的相關制度安排。
2.形成具有“境內關外”特徵的海關監管特殊區域制度的具體化安排
——建立以“零關稅”為核心的貿易自由便利的制度安排。將“一負三正”稅收清單轉變為進口徵稅商品目錄清單，將“零關稅”政策向負面清單制度轉變；對除禁止、限制類外的貨物免於海關常規監管。
——全面實行低稅率、簡稅制。《海南自由貿易港法》第27條規定“全島封關運作時啟動增值稅、消費稅等稅費簡並改革”。基於此，要盡快啟動簡稅制改革，突破“累計居住滿183天”的限制，探索將東盟國家工作時間計入海南工作時長；對企業所得稅享惠主體實行負面清單管理。
——加快建立“境內關外”的經濟貿易運行系統。要盡快明確“一線”“二線”的責任主體，實現“境內關內”向“境內關外”海關監管特殊區域的順利切換。
3.制定形成“境內關外”的法治保障
《海南自由貿易港法》將全國人大及國務院的部分立法權限讓渡海南，是“創新法”“授權法”的突出體現。建議海南省人大及其常委會在行使海南自由貿易港法規制定權時，要以變通立法為主要任務，用好“貿易、投資及相關管理活動”的創新空間，重點圍繞“零關稅、低稅率、簡稅制”等核心政策涉及的上位法的具體規定，實現重要突破。
建議加快建立專業、高效的立法體制。按着因需立法的原則，向國內招錄聘任知名法律專家組建專業性立法團隊，以提升地方立法質量與效率；借鑒新加坡經驗，將國際公約及高標準國際經貿規則轉化為海南自由貿易港法規；利用好委託立法或吸引知名法律專家參與立法的立項、起草、論證、審議、評估等。
封關運作在即，當務之急是盡快確立“境內關外”的海關監管特殊區域制度，形成打造國家重要開放門戶、加緊核心政策落地的法治保障，增強各方對海南自由貿易港發展預期。
