6月30日，在西班牙塞維利亞，西班牙首相桑切斯在聯合國第四次發展籌資問題國際會議開幕式上致辭

文/張祿博 陳其乾

編輯/吳美娜

根據不久前在荷蘭海牙舉行的北約峰會發布的宣言，北約成員國承諾在2035年前把年度國防開支佔國內生産總值（GDP）的比例從目前的2%提高至5%。但西班牙、斯洛伐克等國對這一安排並不滿意。西班牙在最後關頭才勉強接受峰會宣言文本，但僅承諾將國防開支提高至國內生産總值的2.1%，稱5%的目標“對西班牙來説絕對是個錯誤”。

當地時間7月9日，西班牙首相桑切斯再次&&，該國有權不增加國防開支到GDP的5%。他同時&&，對於大多數國家來説，將國防開支提升到國內生産總值的5%意味着經濟和社會保障發生了根本性的改變，西班牙政府尊重其他國家增加國防開支到國內生産總值5%的合理願望，但西班牙擁有主權不這樣做。

西班牙此舉被視為是對美國常駐北約代表的“警告”作出了正面回應，西班牙也成為第一個以主權為名在北約制度框架內公開拒絕“5%軍費門檻”的“出頭鳥”。

拉鋸戰步步升級

此次關於增加支出的爭端已持續多輪，至少可追溯至2025年年初。4月22日，西班牙將預算提升到2%。但美方繼續施壓，致使爭端開始公開化，西班牙成為特朗普及美方官員點名批評的“重點對象”。但西班牙政府內部達成政治共識，不接受“5%”目標作為硬性義務，即便寫入北約峰會宣言也不具約束力。

自5月起，北約秘書長呂特開始將特朗普政府的北約軍費擴張計劃提上日程，爭端進入制度層面，西班牙也打破沉默，正式展開對抗。桑切斯提出將應對氣候變化的支出納入國防預算，使防務概念廣義化和綜合化，試圖規避增加軍費支出；西政府甚至明確&&軍費支出維持在GDP的2.1%左右，已經可滿足各項能力目標；隨後還專門在海牙峰會前夕搶先與北約達成相關豁免協議，使之無須強制性履行將軍費支出提高至GDP的5%的新標準。

這場6月下旬舉行的北約海牙峰會，核心議題是將北約成員國的年度國防開支從目前佔國內生産總值2%提高至5%。這是美國總統特朗普一直堅持的強硬主張，也是他此前暗示出席峰會的前提條件之一。為迎合特朗普的要求，同時爭取那些難以達標的成員國以維繫表麵糰結，呂特提出一項折中方案：將5%的軍費目標劃分為3.5%用於傳統軍事力量建設，1.5%用於網絡安全和基礎設施防護等非傳統領域，並將達標時間由原定的2032年延後至2035年。

儘管如此，在峰會前的緊急磋商中，西班牙還是堅決反對將軍費目標提升至5%，直到最後關頭才勉強接受峰會宣言文本，使得宣言得以通過。西班牙明確&&，僅承諾將國防開支提高至國內生産總值的2.1%。對此，特朗普政府非常惱火。

美國常駐北約代表馬修·惠特克再次威脅，如果西班牙不履行北約成員國在北約峰會上作出的承諾（決定在2035年前將年度國防開支提高至國內生産總值的5%），將面臨“嚴重後果”。同時，他還指出桑切斯已經“對國內公眾”&&，他們可以用“更加不費力氣的”方式達到所需的能力水平。這种先發出威脅再給自己留後路的做法暴露了美方的心虛，也讓西班牙增添底氣，以主權之名展開戰略抗辯。

西班牙地處歐洲大陸南部，扼守直布羅陀海峽這一戰略要道，所在地理位置使其成為應對移民、恐怖主義威脅和傳統戰略安全的第一道防線，對歐洲乃至北約整體安全架構來説，都具有不可替代的作用。

此外，無論領土面積還是人口規模，西班牙也都有足夠分量，其在歐盟決策體系中具有相當的影響力。如今歐美裂隙加深，歐盟防務自主和北約體系矛盾增多，因此西班牙的態度和政策很可能産生連鎖反應。如果西班牙被默許長期維持低防務開支，效仿的北約成員國恐會越來越多。

眼看政治輿論手段不起效果，美國再次直接威脅通過貿易制裁讓西班牙“加倍付出”，但言語間又不得不留有餘地。如今，歐洲乃至整個北約都在觀望特朗普政府是否真的“槍打出頭鳥”。

這是4月4日在比利時布魯塞爾拍攝的北約總部一角

反對增加開支的底氣

西班牙堅持反對增加防務開支的原因並不複雜：一是國內的民意驅使，二是財政方面不支持西班牙“既要出工又要出錢”，三是在戰略層面不接受北約成為主要維護美國利益的工具。

西班牙國家報6月3日公布的民調結果顯示，該國僅30.5%的人認為有必要增加防務開支。更多民眾則認為，大幅提高國防開支“與福利國家理念相悖”，政府應將有限的財政資源用於教育、醫療、養老等社會民生領域，而不是增加防務開支。在野黨早前也呼籲，西班牙“主權在握，不會為取悅特朗普而增加軍費”。

西班牙經濟在發達國家中屬居中偏下，財政赤字和公共債務水平都較高，同時，西班牙在當前地緣環境和外交條件下，現有的國防體系能夠滿足自身當前的安全需求，也一直在履行北約義務；長期來看西班牙也無需面對傳統意義上的外部軍事威脅，民眾因此對軍事行動普遍持謹慎態度；西班牙也沒有類似法國、英國那樣的軍事擴張性的海外軍力投送任務，這種戰略文化使其在防務投入與社會福利之間的平衡上天然傾向後者，無意大幅增加軍事開支。

此外，西班牙政府在多個場合強調，已全面履行北約分配的“能力目標”，包括常年部署在海外的陸軍和海軍、多次提供裝備援助給烏克蘭等。而且事實上，西班牙還長期承擔了因北約部分成員國在中東、北非及薩赫勒等地區的軍事介入或外交政治干預所産生的“次生後果”，尤其是面臨着移民與難民問題上的壓力。西班牙扼守北約南翼門戶，地理位置靠近非洲北岸，是移民主要登陸口岸和接收國，其移民安全、邊境管控與社會治理支出遠超其他北約國家。

對西班牙而言，更不能接受的是，美國將北約工具化，要求成員國為“美國的北約”增加本國開支，維護美國的一己私利。針對特朗普威脅要在貿易談判中讓西班牙為拒絕進一步提升軍費支出而付出代價，桑切斯6月26日回應説，美國政府當前的貿易政策不公平且充斥着單邊主義。

西班牙同時作為歐盟和北約成員國，雖然一直參與北約框架下的防務合作，但對由北約主導的防務體系、對北約的領導地位和決策機制持保留態度，特別是在特朗普擔任美國總統時期。如今，北約內部的緊張關係加劇，使西班牙更加傾向於歐盟框架下的防務一體化，通過共同研發、採購等方式提高防務效率等務實合作來滿足本國防務需求，而非完全依賴北約。

至於美國的關稅威脅，西班牙也並非沒有對弈籌碼。西班牙是歐洲重要的代工地和農産品供應國，其貿易重點仍是歐盟，美國對西班牙的“懲罰”不可能完全奏效；而且，桑切斯首相連續三年訪華，中西在貿易、科技、金融、製造業、服務業方面的合作均有所加強，部分抵消美國的關稅威脅和影響。

應對新思路

儘管反對北約提高軍費開支的決定，西班牙也盡量避免與美國“硬剛”到底，因此承諾將繼續履行作為北約成員國的義務。同時，桑切斯一直提議加入“一個更靈活的方案”，目前看還未確定具體細節，暫時停留在惠特克所轉述的“更加不費力氣的方式”的政治表態。

無論如何，桑切斯所説的“不費力”為西班牙爭取到寬闊的戰略緩衝帶。他在峰會後的記者會上&&，未來應“少談GDP百分比，更多談共同生産、聯合採購和互通互操作”。西班牙希望通過加強與盟友共同研發武器裝備、共享情報信息、協調軍事行動等合作來提升軍力，而非簡單增加預算。

為此，西班牙將保持年度防務投入，同時推動裝備更新和合作項目。西班牙國防部已啟動“安全與防務産業技術計劃”，並認為該計劃“足夠、務實且與福利國家相兼容”。西國防工業界認為，如果倉促追求加大防務投入，歐盟可能不得不大量購買美制武器，這將進一步加深對美依賴，而解決問題的關鍵是構建成熟的歐洲軍工體系。智庫普遍認為桑切斯的表態主要指深化多邊、多維度的合作、聯合及共享，而非通過削減社會支出或動用國債來增加軍費。

此外，西班牙還可能將加強軍隊訓練、提高裝備使用效率、應對氣候變化、解決移民問題以及其他相關領域支出納入防務範疇，以在不增加實際軍事支出的情況下，通過擴大防務統計的範圍滿足北約的要求。

作為北約同時也是歐盟的重要國家，西班牙有關防務開支的爭議不僅關乎本國安全與經濟復蘇的平衡，也關乎整個歐洲的安全架構與經濟發展。在當前國際安全形勢複雜多變的背景下，歐洲國家需要找到一種既能滿足安全需求，又能適應各國實際情況的防務合作模式，西班牙的立場和策略可能為這種困境開闢新思路，甚至提供重要參考。西班牙另辟蹊徑也可能推動歐盟內部對防務責任分擔機制的重新思考，進而影響歐盟防務一體化的整體進程。

（張祿博係浙江外國語學院環地中海研究院副研究員；陳其乾係廣西外國語學院歐美語言文化學院執行院長、副教授）