10月16日，非法移民在安全人員的陪同下抵達阿爾巴尼亞申津港

文/趙俊傑

編輯/吳美娜

　　歐盟成員國內政部長會議和歐盟峰會於10月中旬相繼召開，移民難民問題再次成為歐盟內一大爭議焦點。歐盟領導人強調要收緊移民難民政策，加強歐盟外部邊界管控，討論修訂歐盟“遣返指令”，加快遣返非法移民。

　　歐盟委員會主席馮德萊恩10月15日在給成員國的信中説，歐盟需要考慮立法在第三國建立“遣返中心”以加速驅離非法移民。《政治報·歐洲版》説，這是歐盟移民政策的“大幅轉向”。

　　在歐洲經濟增長疲軟、俄烏衝突持續延宕的困局下，難民移民問題的複雜程度進一步上升。

移民難民大幅入歐助長極右翼勢力

　　在今年6月舉行的歐洲議會選舉中，歐洲各國極右翼政黨強勢反彈，在總計720個議席中獲得168個席位，佔比達23.33%。其中，法國國民聯盟、意大利兄弟黨、奧地利自由黨、比利時新弗拉芒聯盟黨和匈牙利青民盟所獲席位均位列本國第一；德國選擇黨、荷蘭自由黨、波蘭法律與公正黨等排名本國第二。僅法國國民聯盟就獲得30個席位，在法國總共81個席位中佔比達31.37%，導致法國總統馬克龍被迫解散法國國民議會，重新舉行選舉，造成法國政治動蕩。

　　歐洲極右翼政治勢力早就存在，如法國國民聯盟（2018年6月前稱“國民陣線”）成立於1972年，它質疑全球化和多邊主義，主張國內法高於歐盟法，反對歐洲一體化並且排外。這類傳統極右翼政黨強調白人至上及種族主義，雖然長期存在但影響力一直不大。

　　然而，2015年和2021年歐洲出現兩次大規模難民移民潮，直接刺激了歐洲極右翼政黨的崛起。特別是2015年敘利亞內戰影響外溢導致的難民潮涌向歐洲，強力衝擊下歐洲各國不堪重負。當時德國的默克爾政府帶頭敞開懷抱歡迎難民到來，僅2015年就有120余萬難民向歐盟提出首次難民庇護申請，與2014年相比增長123%。其中，德國、瑞典和匈牙利3國首次申請難民庇護的人數，分別佔歐盟總人數的35.18%、12.43%和13.89%，合計佔比達61.5%。

　　從歐盟法的角度看，難民和移民既有區別又有關聯。難民是指因戰亂或迫害等原因被迫逃離家園，流落異國他鄉的人；移民則是那些自願移居國外的人，包括合法移民和非法移民。難民可在歐盟申請庇護，受國際法和國內法的保護；移民通常需要獲得簽證或工作許可證。難民能得到合法安置和救助，而非法移民則會遭到排斥或遣返，無法享受歐盟社會福利。難民面臨的是生存問題，移民面臨的是發展問題。但從本質上看，難民潮也是移民現象的一種極端化表現，難民和移民都想成為歐洲社會的一部分。

　　2015年難民潮時，歐洲涌入數百萬難民和非法移民，由於歐盟管控不力，一些成員國又敞開大門，歐盟難民庇護機制失調，令意大利、匈牙利和希臘等一些“前線國家”苦不堪言。加之歐盟難民庇護申請程序複雜、辦事效率低下，導致大批難民移民長期滯留在收容國，給本國政府造成鉅額財政負擔。

　　歐盟大國德國，僅2015年流入的難民移民人數就高達110萬，安置和救助難民的政府開支超過100億歐元。大批難民移民的涌入，給歐洲政治經濟和社會文化造成深遠影響，難民危機助長了歐洲極右翼政治勢力和歐洲社會反移民的思潮，極右翼政黨抓住移民難民問題做文章，對傳統歐洲建制派進行撻伐並成功逆襲。德國極右翼政黨德國選擇黨成立於2013年，起初默默無聞，十年後卻步步進逼、接近國家權力核心，它的崛起很大程度上就是吃了難民危機的“紅利”。

歐盟政策日趨保守

　　歐洲兩次難民危機和經濟社會面臨的一系列嚴重危機，加速了歐洲極右翼政治勢力的崛起。目前在27個歐盟成員國中，已經有7個成員國的極右翼政黨贏得政權，意大利執政黨兄弟黨就是代表之一。在歐洲極右翼政黨得勢背景下，歐盟移民難民政策更趨保守，併發生顯著變化，主要體現在三個方面。

　　其一，在2015年歐洲難民危機爆發時，歐盟委員會啟動《都柏林公約》，強調難民首次抵達的成員國有義務和責任收容難民，並受理難民的庇護申請，擔責主體為當事國政府，歐盟賦予其若干權力處理難民問題。如今，歐盟在新版《歐洲移民與難民庇護公約》中強調要形成統一的歐洲庇護機制，加強與移民來源地國合作，這表明歐盟決策層安置移民難民的政策有所變化。原先靠歐盟“前線國家”承擔重任，成員國各自為政，未能形成一股合力，引發意大利及匈牙利等強烈不滿，現在則改弦易轍，讓更多的成員國政府協調立場、共同行動。

　　其二，原先歐盟對歐洲邊境管控不嚴，對涌入的移民難民缺乏有效管理，《都柏林公約》規定的難民庇護申請程序複雜，身份甄別時間過長，導致大量移民難民滯留收容國，給當事國財政和社會造成嚴重負擔和負面影響。如今，歐盟重視加強歐洲邊境檢查管控，堅決打擊非法移民，將其遣返出境。新版庇護公約規定5天登記並進行身份核查，12天內決定申請人是否獲得庇護資格，既提高了邊境管控效率，又加快了難民庇護識別。

在德國阿波爾達，發生火災後難民從收容所撤離

　　其三，過去歐盟在接納移民難民時不顧一些成員國利益，強制實施一刀切的難民“配額安置”政策，招致匈牙利、波蘭、捷克等中東歐國家強烈反對，為此歐盟委員會還對匈牙利等國政府給予政治施壓和經濟處罰。如今，歐洲移民難民問題給歐洲政治經濟和社會文化造成的影響持續發酵，特別是極右翼政黨在歐洲政壇異軍突起，迫使歐盟及各成員國改變原有的移民難民寬鬆政策，採取更加嚴厲的措施，也不再對其成員國政府強制分攤難民數額。

凸顯內部治理缺陷

　　歐盟&&的新版《歐洲移民與難民庇護公約》比《都柏林公約》更加嚴苛，並且為歐盟“前線國家”排憂解難，然而各成員國對新版公約的評價卻褒貶不一。在今秋歐盟峰會上，德國、法國和比利時等國領導人同意加快實施新版公約，加快對非法難民的遣返速度。荷蘭、匈牙利及波蘭等國領導人則質疑新版公約的有效性，他們甚至要求獲得“選擇退出”新版公約的特權。該公約今年5月正式通過，將於2026年年中生效。

　　由於當今歐洲面臨經濟疲軟、財政赤字擴大、貿易逆差、通脹高企、能源短缺以及人口老齡化等一系列問題，導致政治動蕩和傳統建制派政黨束手無策，給排外和反全球化的極右翼民粹主義提供了壯大的機遇。在此背景下，歐洲政治日趨保守，迫使歐盟及其成員國政府調整傳統的精英主義執政理念。體現在移民難民問題上，就是本國利益優先，主張嚴格移民政策的社會保守主義泛起，引發一些成員國政府採取強化邊境管控、帶有極右翼民粹主義色彩的政策。

　　9月16日德國政府宣布恢復邊境臨時管控，在德法、德荷和德奧等邊境口岸實施證件檢查，超過3萬人被拒絕入境德國。作為2015年接收移民難民最多的歐盟成員國，德國政府的移民難民政策發生顯著變化，當初熱情擁抱難民的場景變成排斥、管控的場面。德國總理朔爾茨公開聲稱：“我們必須開始大規模遣返無權留在德國的人。”

　　瑞典政府則採取溫和“送神”政策，計劃向自願離境的非法移民提供每人3萬歐元的補貼。相比之下，意大利梅洛尼政府另出新招，與阿爾巴尼亞政府達成移民難民接收協議，每年支付1.6億歐元用於在阿爾巴尼亞設立兩個難民收容中心，每年收容3.6萬名非法移民。

　　意大利政府的做法似乎得到歐盟的認可，歐盟委員會目前正考慮通過在第三國建立非法移民“遣返中心”，以加快驅離非法移民，還計劃收緊移民難民家庭團聚政策，來進一步簡化驅離程序。

　　目前看，歐盟新版移民難民庇護公約的實施仍存在一些不確定性，成員國有的贊成，有的反對，有的甚至要退出，但也有國家希望採取比公約更強硬的措施。

　　現在，各成員國政府都面臨能否協調一致服從歐盟指令，能否拿出鉅額資金來安置移民難民，以及能否化解各方矛盾不做出損人利己的行為的諸多問題，歐盟內部的治理難題日益凸顯。顯而易見的是，今後歐盟及其成員國政府都會在移民難民問題上採取更加保守嚴厲的政策。

已有社會問題雪上加霜

　　2020年德國移民總人數達到1580萬人，意味着每4個成年男性中就有1個屬於外來移民。據歐盟官方數據，2014年至今總計有800萬移民難民在歐洲大陸申請庇護。敘利亞內戰、俄烏衝突和巴以衝突，給歐洲大陸帶來源源不斷的難民潮，曠日持久的難民危機已然成為歐洲社會揮之不去的麻煩，成為歐洲政治爭議不斷的焦點話題。

　　大量移民難民的涌入，導致歐洲內部恐怖主義事件更頻繁地發生，比如2015年法國巴黎連環恐襲案、2016年比利時布魯塞爾機場爆炸案、2017年西班牙巴塞羅那恐襲案等。這些重大事件是2015年至今2000多起歐洲恐襲事件的縮影，給歐洲乃至國際社會造成巨大陰影。與此同時，歐洲社會問題進一步增多。歐洲引以為傲的社會福利制度受到衝擊，德國、法國及瑞典等國社會治安變差，黑幫群體犯罪鬥毆、文化和宗教衝突加劇等讓人觸目驚心。

　　連續不斷的移民難民難題，讓歐盟及成員國政府陷入難民庇護、人道救助與面臨現實困境的矛盾衝突之中。從根子上分析，歐洲移民難民問題暴露了歐洲一體化的制度設計的缺陷，由於它已經成為歐洲極右翼政治勢力攻擊的標靶，未來一段時期內它仍將困擾歐盟。

　　（作者係中國社會科學院歐洲研究所研究員）