西北工業大學一名學生在圖書館人臉識別系統終端前登記註冊個人信息。新華社發
近年來，數字化賦能城市管理成為國際和國內的主要發展趨勢，人臉識別、指紋識別、虹膜識別等主要的生物識別技術被廣泛應用。生物特徵識別技術在城市治理的應用場景有哪些？又存在哪些風險？如何構建與思考技術應用與城市管理有效結合的治理模式？思客邀請清華大學公共管理學院教授、執行院長，清華大學科技發展與治理研究中心副主任朱旭峰解析。
生物特徵識別技術在城市治理有哪些應用及風險？
生物特徵識別技術在城市治理中的應用場景主要有四大方面。
一是城市大腦，強化城市交通治理。城市大腦旨在解決城市“四肢發達，頭腦簡單”的交通弊病。通過城市一體化計算&&、城市數據資源&&和人工智能(AI)開放服務&&，交通大腦通過人臉識別和圖像識別進行駕駛員和行人的身份識別以及交通狀況和事故的識別。
“聲吶噪音採集系統”可以利用聲吶密集識別技術、聲紋比對識別技術以及高清攝像頭捕捉並抓拍亂鳴笛車輛。將違法瞬間的視頻、照片錄下來，同步上傳到違法鳴笛抓拍管理&&，對違法鳴笛車輛進行精準查控。截至目前，城市大腦已覆蓋了全球二十余個城市。
二是“天網工程”，服務安防領域提升公共安全。“天網工程”是指為滿足城市治安防控和城市管理需要，對固定區域進行實時監控和信息記錄的視頻監控系統。
城市公共安全相關部門在逃犯追逃、人員布控、身份信息檢索等領域，生物特徵識別技術往往被用於進行快速的人員比對與確認,並由此成為安防決策的重要依據。
通過“天網工程”收集來的人臉識別、指紋識別視頻、音頻、圖像和文檔等數據在自主開發的AI賦能&&進行精準分析建模，形成公安系統天網，對在逃人群進行精準抓捕,保證城市公共安全。
三是人口管理，社保申領的精準識別。生物特徵識別技術基於人體唯一的生物特徵值來進行身份認證，具有唯一、穩定、可靠等特點。利用該技術能有效解決當前社會保險經辦中身份認證困難，特別是待遇資格認證困難、養老金冒領等突出問題，滿足當前對實名認證、資格認證和身份認證等方面的需求，做到對參保人員的精準識別。
四是社會治理，首先是監考身份確認，指紋、人臉等生物特徵識別技術用於考試人員身份核驗，可以有效杜絕替考行為。其次是非現場執法治理行動，利用人臉識別等技術，行人違法行為捕捉、電動車走機動車道，逆向行駛、闖紅燈等嚴重違反交通秩序的行為等，自動抓拍曝光系統，可以對交通違法行為進行非現場取證。
但生物特徵識別技術還有很多風險，總結來説有四大類的風險問題。
一是技術風險，也就是識別精準度問題，容易出現深度偽造現象。許多因素會影響生物特徵識別技術的精準度。如指紋受手指本身狀態和環境狀態的影響，在濕手、油手或低溫、強光等不同場景下進行指紋識別的準確度都會不同；在跨信道識別、音頻噪聲及多人場景等情況下，聲紋識別的精準度可能會下降，個人年齡和健康狀況導致的聲音變化也會影響識別準確度。
深度偽造融合了深度學習和偽造技術，是一種利用深度學習算法和人臉識別技術，創造高度逼真的偽造圖像和視頻的技術。深度偽造技術目前可以利用人臉識別算法訓練GAN網絡並模仿人臉圖像中的五官特徵,僅需一張照片就可以成功進行視頻合成。
二是數據風險，存在過度收集和存儲安全問題。除了提升技術識別精準度，大量數據作為資産本身可以産生巨大價值,因此企業往往有動機盡可能多地收集數據並進行後續整理、分析，由此産生數據過度收集的潛在風險。
隨着全球資産數字化的發展和數據價值的劇增，數據洩露事故頻發，所洩露的數據顆粒度愈發精細。掌握海量數據的企業正面臨更高的數據安全風險。
三是倫理風險，存在隱私侵犯和技術不平等的問題。生物特徵識別技術不僅僅局限於對個人身份的識別，還能夠辨認用戶的身份、性別、年齡、心理狀態、收入信息等豐富的標籤信息。這些識別信息用於各種場景會導致一系列隱私洩露。
生物特徵識別技術是海量數據輸入的基礎設施,不同社會群體對其可及性的差異可能會影響大數據的結構與特徵，導致技術識別精準度在不同社會群體間産生差異，並可能進一步導致算法的偏見與鴻溝。
四是社會風險，包括財産損失風險。由於用戶的技術使用慣性，許多用戶會習慣性地在裝載人臉識別或指紋識別的智能手機App中大範圍開通人臉識別或指紋識別功能。由於生物特徵具有不可更改性,且存在偽造和仿製風險,一旦發生指紋被偽造或人臉偽造等事件，公民的財産安全將會面臨全方位的風險。
敏捷治理是什麼？有哪些特徵？
新興技術有一些特別的特徵，技術是市場需求來拉動的，技術的發展特別快，若政府政策過於富有彈性時，産業發展帶來的安全問題可能會給社會帶來巨大風險甚至損失；但若不給産業發展保留彈性，新興産業的創新可能會被過度和過時的監管框架扼殺。所以政府監管政策存在兩難的境地。
對此我們提出敏捷治理的概念。敏捷治理包括一是要求政府要有一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應性的行動或方法；二是承認技術變化和中斷比以前更快、更複雜；三是不僅意味着治理應對速度增加，還需要重新思考和設計政策流程。
世界經濟論壇在2018年提出了敏捷治理的概念，以此再思考第四次工業革命中的政策制定問題。敏捷治理旨在構建一種能夠快速且靈敏應對公眾需求的治理模式，來提升組織運營效率並改善用戶體驗。
敏捷治理的概念運用到城市的話，包括治理對象、治理節奏、治理方式、治理關係等方面，要將敏捷文化滲透到多級部門中，形成敏捷型組織，在基層的公共政策決策、公共政策執行、公共問題管理與公共服務方面形成一種工作方式和解決思路。
敏捷治理概念的提出，是為了應對技術的快速發展。技術的發展，特別是生物特徵技術的發展，是快速變化的，所以技術發展的不確定性和技術發展的快速性，使得政府對這種技術治理産生了非常大的難度。政府需要有敏捷處理辦法，對技術所引發風險能夠快速反應，減少新技術所産生的倫理和治理的風險，通過高頻率地回應技術發展，來降低公眾憂慮。
城市管理中生物特徵識別技術的敏捷治理建議
第一，秉承“鼓勵發展，預防先行”技術發展策略定位。
政府應加大公共部門購買服務，支持生物特徵識別技術在城市治理不同領域中的廣泛應用，提升城市交通、治安和行政服務的效率與智能化水平；公民應提升生物特徵數據的安全意識，充分行使數據基本知情權，以在城市治理過程中使用生物特徵識別技術的同時能保障自身數據和隱私權利。
第二，積極參與城市生物特徵識別技術應用治理的公私對話。
引入公私對話，將企業、公眾等人臉識別技術提供方與應用方等多元主體納入溝通與合作體系，鼓勵社會廣泛討論倫理邊界；公眾可以作為社會力量和市場力量，共同識別風險和補充政策風險研判，推動政府形成具有充分回應性的機構體系與政策體系。
第三，在有條件有需求的地區試點公民數據分紅權，撬動政府使用權、企業開發權和公民分紅權的政策試驗。
設置有條件、有需求地區為政策試驗區，試行公民數據分紅權，探索政府城市管理外包和企業數據模型訓練結合過程中的商業化開發。建議政府提前明確界定公眾數據的使用邊界，鼓勵部分地區先行授權部分，企業採用經公民授權後的數據信息以訓練模型，從而增強技術精準度和穩定性。
第四，支持政府制定應對生物特徵識別技術社會風險的應急方案。
在涉及重要城市服務場景出現數據洩露風險、數據識別出錯、重大倫理問題等極端情況時，政府可具有臨時接管權，部分甚至全面接管企業相關業務。
提升面對新興技術的風險意識與集體安全意識,充分理解基於國家安全和社會風險控制考慮的政府應急方案，推動技術與産業風險應急管理體系的完善。
監製：唐心怡
編輯：孫惠
校對：周佳苗
