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破解鄉鎮治理“體制性困局”
2020-03-10 10:40:56 來源: 半月談
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  近年來,在縣、鄉體制(包括鄉鎮體制)和鄉鎮運作邏輯基本不變的制度性約束下,鄉鎮政府在職能與責任方面,出現了眾多“體制性困局”,影響著基層治理的績效和現代化水準。

  面臨“體制性困局”,只有全面深化改革,在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權,理順省、縣、鄉的制度關係,健全鄉鎮政府的權責體制,才是提升基層治理現代化的根本之路。

  權責不等:鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉

  一級政府、一級權力,有多大的權力,就承擔相應的多大責任,權責對等和權責分明,是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中,“權力金字塔”的體制架構,從根本上決定了基層鄉鎮政府的權力結構,“壓力型體制”由來已久。近年來,為完成各種“限時型”任務,鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉,權責不等現象進一步凸顯。

  按照現行授權慣例,國家法律和行政法規規定的各項執法權賦予的最終實施單位,基本都是縣級政府及其職能部門,鄉鎮政府雖然承擔著各項行政事務的落實權,但並無行政事務的執法權,如土地、環保、衛生、教育、社會治安等方面,縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的執法權。

  縣級政府及其職能部門,都有權力通過各式各樣的行政責任書,把本應由本職能部門負責完成的各項黨政任務,逐項逐條地下放到各個鄉鎮。但有關項目資金和項目驗收的最終實質性權力,還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。

  鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務,分解量化的責任狀,只能無條件照單接收,少有討價還價的余地。縣級的各個專項辦公室和職能部門,都掌握著大量的專項資金和資源,並直接影響著各個鄉鎮的年終評比和幹部升遷。它們都是任何鄉鎮政府不敢得罪的“絕對上級部門”。

  由是,鄉鎮政府在日益嚴重的權責失衡中,一路蹣跚負重前行。

  “層層加碼”:鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯

  “層層傳導壓力”,這是中國趕超型現代化能夠實現歷史性提速的關鍵機制,也是發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑,這是必須加以正面肯定的。

  特別是近年來在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩主體責任、環境保護主體責任、公共安全主體責任等方面,各級幹部一再感受到各種責任“壓力山大”,這也是各級幹部拼搏創新的精神動力。

  但是,各項政策和工程任務的具體完成,需要下級政府來推進和落實。縣級政府及其職能部門,具有權力回旋余地,在下傳任務壓力的同時,自覺不自覺地把相關責任搭便車式地順路“打包”,下傳給基層鄉鎮。而作為最基層的鄉鎮,權力回旋余地相比之下極為有限。因此,“層層傳導壓力”的行政任務執行過程,就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼”機制也就在政策任務的下傳中,無形變為“層層下卸責任”機制。

  錢少事多:鄉鎮政府在財政拮據中無法自主

  “一級政府、一級財政”,這是公共財政管理的基本原則,也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。但鄉鎮財政拮據與行政事務增多的此消彼長,在近年來的鄉鎮治理中格外凸顯。

  由于“層層下傳”的財政壓力,加之本鄉鎮財政增收的空間有限,各地鄉鎮發展都在悄悄地負債前行。幾年前甚至幾十年前,前任甚至前前任的領導,通過各式各樣方式借的各種債務,後任和現任領導也根本“挖”不清楚,更無“欠債要還”的動機動力。在一些不發達鄉鎮,各種債務正在如滾雪球似的越來越大。

  鄉鎮財政如此拮據,財力如此緊張,鄉鎮所要負責的各種任務,也如滾雪球般越來越多。從大類來説,本鄉鎮范圍內的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等,都是鄉鎮政府必須負責的大事。計劃生育、學校危房改造、創建省市先進教育鎮、公路改造與擴修、信訪維穩、精準扶貧、防霾減排……統統在“一票否決”考核之列。一個鄉鎮只要有一項工作被“一票否決”,其他工作做得再好,也可能白搭。

  “前途無亮”:鄉鎮幹部隊伍穩定性令人擔憂

  當前,鄉鎮幹部的發展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢,根本的制度激勵機制嚴重不足。

  鄉鎮書記、鄉鎮長,幾乎都是從上面和外鄉(按回避原則,本鄉鎮人不能任職)調來的,最多任期兩屆,許多人工作的根本動力是調往縣裏當副縣級幹部,或到重要局當局長。一般趨勢是,越年輕的書記、鎮長,未來晉升的空間越大,工作動力就越大。

  鄉鎮副書記、副鄉鎮長,其工作動力也主要與其職業前景相關。副職中年齡較大的幹部,如果看不到晉升的希望,其工作動力就可能嚴重受阻。

  鄉鎮一般幹部,也就是副科級以下幹部,工作時間長、年齡大者,可能享受副科、正科的工作待遇,但其晉升已到天花板,工作動力嚴重不足。

  事業編的幹部,主要是鄉鎮所謂“七站八所”的技術性幹部,如農技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的幹部。各地幹部人事制度中,有所謂行政編制與事業編制的“隔離規定”,即事業編制不能直接提升為行政編制。所以,事業編的幹部,其工作動力普遍嚴重不足。

  大學生志願者和選調生,是鄉鎮幹部中最年輕的面孔,但不少人是受就業壓力所迫,暫時來鄉鎮就業,把鄉鎮作為工作經歷中的跳板,隨時準備考研或考公務員離開鄉鎮。

  總之,鄉鎮幹部的動力構成和激勵機制各不相同。而從一般的體制性因素來考察,鄉鎮幹部的總體狀況是:職業前景不佳,晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制,嚴重影響著鄉鎮幹部隊伍的穩定性和積極性。

  全面深化改革,走出“體制性困局”

  當前,應進一步深化行政體制改革,理順省、縣、鄉各種體制關係,推動鄉鎮政府形成“權、責、利”對等協調的體制機制,充分賦予其更大的自主性和能動性。

  賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。全國3萬多個鄉鎮,地域特徵和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的鄉鎮財政收入有的高達十幾億元,常住人口幾十萬,相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮,人口只有幾千人,勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面,應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中,逐步取消“市管縣”體制。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方,可以試點探索“鎮變市”改革,實行“縣管市(鎮級市)”體制。

  縣級政府應進一步“強鎮擴權”。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府,使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下,縮減縣級各個職能部門的編制,擴充鄉鎮政府編制和人員,切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理許可權,下放給鄉鎮政府,大力推進“強鎮擴權”的試點改革。

  增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。在“強鎮擴權”的同時,大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上,成為有充分自主權力和自主空間的完備政府,自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。

  改善鄉鎮工作條件和工資待遇,激發年輕幹部幹事創業的積極性。大幅提升鄉鎮幹部的工資待遇,進一步拓寬年輕幹部的晉升空間。規定縣級以上的公務員入職,必須有3年以上的鄉鎮工作經歷。

  拓寬基層民眾民主參與,健全鄉鎮治理和鄉鎮監督的制度機制。鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾“對接”,基層民眾也最能了解鄉鎮政府的業績和幹部的好壞。在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面,應開拓制度化機制渠道,引入基層民主力量,推動鄉鎮政府有效運作在民主法治的軌道上。(周少來 本文作者係中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員)

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