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探索野生動物保護公益訴訟,做好重大疫情防控源頭治理
2020-02-17 14:59:53 來源: 檢察日報
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  當前,新冠肺炎疫情暴發和蔓延,嚴重威脅人民群眾的生命健康安全,影響社會的健康發展,也再一次引發了人們對于野生動物這一病毒傳染源的關注。防控類似新冠肺炎等重大疫情,需要從源頭抓起,圍繞禁止捕食野生動物的討論成為社會熱點。《檢察日報》“觀點·專題”邀請學界與實務專家從野生動物保護法治建設角度討論如何依法做好疫情源頭防控工作,敬請關注。

  探索野生動物保護公益訴訟

  中國人民大學法學院教授湯維建

  “探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟,是公益訴訟‘等’外領域的一次實踐探索,必將産生積極而深遠的社會影響。”

  針對這次新冠肺炎疫情,2020年1月27日,最高人民檢察院發布了《關于認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》,要求各級檢察機關,積極穩妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟。最高檢在疫情發生後第一時間提出探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟,是公益訴訟“等”外領域的一次實踐探索,必將産生積極而深遠的社會影響。

  檢察機關提起保護野生動物公益訴訟的必要性。

  一是全面履行監督職能的體現。根據野生動物保護法第3條規定可知,破壞野生動物的行為就是損害國家利益和社會公共利益的行為,也是破壞生態環境和生態文明的行為。由檢察機關代表國家行使法律監督權,通過提起公益訴訟來履行法律監督職責,保護野生動物資源,正是檢察機關全面履行法律監督職能的體現。

  二是加強野生動物保護的現實需要。目前,非法收購、運輸、出售野生動物及其制品,非法狩獵、殺害野生動物等現象依然嚴重,相關國家機關特別是公安機關雖然一直在加大力量治理,但仍然屢禁不止。因此,必須拓展野生動物保護方式,通過公益訴訟的形式來加強保護,這既是恰逢其時,也是勢在必行。

  三是打贏疫情防控攻堅戰、保護人民群眾生命健康的需要。野生動物是維護大自然生態平衡、促進經濟社會綠色發展的重要基礎。人類大量獵捕野生動物、濫食野生動物,不僅是對生態環境的嚴重破壞,也會使野生動物體內存在的有害生物或物質通過此途徑傳染給人類,造成疫病流行。對此,檢察機關應當拿起公益訴訟的法律武器,督促相關行政機關履職盡責,為打贏疫情防控攻堅戰作出應有貢獻。

  四是推進國家治理體係和治理能力現代化的必要舉措。就當前疫情防控而言,檢察機關應當針對公共法律服務體係中存在的問題,尤其是針對野生動物保護、生態環境、食品藥品安全等領域存在的執法不嚴、司法不公等問題履行法律監督職責,促進國家治理體係和治理能力現代化水平的不斷提高。

  檢察機關提起保護野生動物公益訴訟的可行性。

  檢察機關提起保護野生動物公益訴訟于法有據。雖然民事訴訟法第55條第2款和行政訴訟法第25條第4款並沒有將檢察機關提起野生動物保護的公益訴訟列舉在范圍之內,但事實上,無論是生態環境和資源保護,還是食品藥品安全,都與野生動物保護密切相關,且野生動物的保護本身就是生態環境和資源保護的一個有機組成部分。而且,從上述法條所規定的“等”字來看,檢察機關可以根據立法的原則和精神,結合司法實踐,探索擴大公益訴訟的范圍。

  檢察機關具有豐富的經驗支持。刑法第341條規定了非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪;非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪。在追究該罪的過程中,如果是國家財産、集體財産遭受損失的,檢察院可以根據刑事訴訟法第101條的規定提起附帶民事訴訟。以此為依據,檢察院還可以根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若幹問題的解釋》第20條的規定,提出刑事附帶民事公益訴訟。實踐中已出現了許多關于保護野生動物的刑事附帶民事公益訴訟。這些司法實踐為檢察機關對那些沒有構成犯罪的侵害野生動物的行為提起單獨民事公益訴訟奠定了實踐基礎。

  檢察機關具有較大的專業優勢。一方面,檢察機關是代表國家行使訴訟權力的主體,較之其他主體要具有權威性;另一方面,近年來,檢察機關開展了大量民事和行政公益訴訟,培養了一定的檢察公益訴訟專門人才,積累了較為豐富的司法技能,在提起野生動物保護公益訴訟上會更加有的放矢。

  野生動物保護公益訴訟制度之構想及立法和司法建議。

  明確檢察監督的原則。修改野生動物保護法,在第一章“總則”中增加第8條,共3款。其中,第1款規定:檢察院有權對野生動物保護進行法律監督。第2款規定:檢察院在履行職責中發現野生動物保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,按照行政訴訟法第25條第4款的規定提起行政公益訴訟。第3款規定:檢察院在履行職責中發現任何個人和單位實施違反本法、破壞野生動物保護,損害國家利益和公共利益的行為,按照民事訴訟法第55條第2款的規定提起民事公益訴訟。

  規定民事責任。修改野生動物保護法第四章“法律責任”,增加規定民事賠償法律責任。目前的野生動物保護法,在法律責任方面只是規定了行政責任和刑事責任,缺乏對于民事責任的追究,而民事責任的追究往往會比行政責任的處罰力度更大,讓違法者付出更大代價。就民事責任的認定標準,應當以對生態環境的損害為依據計算,而不能僅簡單地按照野生動物的交易價值來計算。此外,對情節嚴重的,要規定懲罰性賠償制度,並規定在檢察機關提起的民事公益訴訟中,有權提出懲罰性賠償的訴訟請求。這樣將刑事責任、行政責任和民事責任有機結合起來,強化對野生動物保護的力度。

  作出司法解釋。在修改野生動物保護法之前,作為過渡,建議檢察機關對公益訴訟“等”外領域進行擴大化司法解釋,將野生動物保護盡快納入檢察機關進行法律監督和提起公益訴訟的范圍。明確刑事檢察部門、民事檢察部門、行政檢察部門和公益訴訟檢察部門的職責與分工,“四大檢察”同時發力,開展野生動物保護領域行政執法專項檢察監督活動,促進野生動物保護機關規范行政執法行為,切實保護野生動物的“生存權”及其生態環境,守護人民群眾人身健康安全。

  (作者分別為中國人民大學法學院教授湯維建,天津市人民檢察院檢察官王德良)

  完善刑事司法協同治理體係

全國檢察業務專家

上海市靜安區人民檢察院

副檢察長 曹堅

  “當一般的規勸、教育乃至行政處罰對嗜食野生動物的饕客無法起到令行禁止的警示作用時,那麼,更嚴厲的刑罰就應當及時補位,否則就是刑法的社會缺位。”

  2020年春節,疫情肆虐,説到源頭,根據目前披露的信息,與販賣、食用野生動物有著密切關係。而食用野生動物在某些地方是習俗,因此,實踐中有觀點認為,這種現象用刑法治理恐怕操之過急。筆者卻認為,如果一個行為危害的是特定個人或者極少數對象都有入罪的必要,那麼,食用野生動物有可能傳播病毒而危及人類,則更應當進行規制,嚴重的要予以刑事制裁。當一般的規勸、教育乃至行政處罰對嗜食野生動物的饕客無法起到令行禁止的警示作用時,那麼,更嚴厲的刑罰就應當及時補位,否則就是刑法的社會缺位。何況,食用野生動物必然帶動一個龐大的上遊捕、運、售、加工産業鏈,對社會乃至自然界的傷害難以估量。只有既從源頭抓起,又從消費鏈的末端管起,方起功效。

  作為刑法前置法的保護野生動物的行政法律法規應做修正,以適應當前及今後公共衛生防疫形勢的需要。2018年修正的野生動物保護法將受該法律保護的野生動物限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。未將一般野生動物納入法律保護的范疇,自然也就沒有禁止捕獵、運輸、加工、銷售、食用一般野生動物及其制品的行為的規定。鑒于食用野生動物(陸生)的危險性愈發凸顯,野生動物保護法及相關行政法律法規應當及時作出修正:一是從法律上明確野生動物的含義,改變目前對野生動物內涵與外延認識不一的現狀。鑒于陸生野生動物傳播病毒的高風險性存在,應將陸生野生動物納入法律規范的范疇。二是擴大至對一般野生動物(陸生)的法律管理與保護。在突出對珍貴、瀕危野生動物保護的同時,也將一般野生動物納入規范范圍保護。三是進一步嚴格規定對野生動物及其制品的運輸、銷售、加工行為。四是嚴禁非法食用野生動物(陸生)。不僅禁止食用珍貴、瀕危野生動物,還要禁止食用某些病毒傳播高風險的一般野生動物。五是統一監管部門,整合執法力量。改變目前對野生動物的保護政出多門的現狀,集中統一管理,有效整合林業、環境、農業、工商、檢疫等各方行政管理力量,可考慮設置專門的野生動物保護機構。六是在野生動物保護法中預留出與刑法銜接的空間,確保行政執法與刑事司法協調並進。

  現行刑法關于保護野生動物及其制品的罪名亟須擴充以震懾相關高風險行為。現行刑法在第六章第六節中設置有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪,非法狩獵罪等少數幾個與野生動物相關的罪名,保護的對象局限于珍貴、瀕危野生動物及其制品;追究的犯罪行為也局限于非法獵捕、殺害、非法收購、運輸、出售等行為,未涉及制作加工、食用等行為。現有涉野生動物的罪名也未考慮圍繞珍貴、瀕危野生動物及其他某些病毒傳播高風險的一般野生動物的食用而産生的嚴重社會危害性。雖然刑法中另行規定有生産、銷售不符合安全標準的食品罪,生産、銷售有毒、有害食品罪等罪名,可以作為追究制作加工相關野生動物食品行為刑事責任的依據,但此類食品罪名針對的是面向大眾的一般食品,在罪名構成要件及證據證明要求上不盡符合生産、銷售野生動物用于食用的行為特徵,存在定罪難、取證難等困難。鑒于當前食用野生動物及其制品的高風險性,刑法應當及時作出修正,建議以修正案的形式集中規定涉野生動物及其制品的犯罪行為:一是將加工、制作珍貴、瀕危野生動物及其制品用于食用的行為規定為犯罪,根據加工、制作的時間、次數、數量以及珍貴、瀕危動物的等級、銷售金額等情節確定刑罰輕重。二是將故意食用珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為規定為犯罪,對明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而食用的,予以刑事追究。三是將非法捕獵、殺害、非法收購、運輸、出售某些病毒傳播高風險的一般野生動物及其制品的行為以及加工、制作某些病毒傳播高風險的一般野生動物及其制品用于食用的行為規定為犯罪,並處以相當的刑罰。四是將故意食用某些病毒傳播高風險的一般野生動物從而引發病毒傳播危險的行為入罪。

  充分發揮行政、司法、監察對非法野生動物“生意鏈”的法律治理合力作用。

  販賣、食用野生動物之風屢禁不止,在一些地區成風甚至成為公開的現象,以致暴露出有法不依、執法不嚴的問題,有必要建立行政執法與刑事司法“法法銜接”、行政監管與司法、監察合力而為的科學高效的治理體係。結合目前司法改革的有效經驗和做法,可考慮著力推動以下若幹方面的執法、司法、監察治理體係建設:一是涉野生動物保護的行政執法權統一行使,改變多頭管理的現狀,提高執法效力。二是將涉野生動物刑事案件集中管轄,例如,以上海跨行政區劃管轄檢察院、法院特殊案件管轄為例,涉野生動物犯罪多跨地域實施,可將涉野生動物刑事案件集中由專門檢察院、法院集中管轄,提高司法專業能力。在公安機關可考慮由食品藥品案件偵查部門負責對野生動物案件的偵查工作。三是加大對非法野生動物“生意鏈”中存在的職務犯罪、監管瀆職等職務違法犯罪行為的監察力度,督促相關部門切實擔負起監管職責,對其中存在的職務違法犯罪行為依法予以追責。

  盡快啟動野生動物保護法修改程序

甘肅政法大學教授

中國環境科學學會環境法學分會

副主任委員 史玉成

  “只有從立法、執法等方面多管齊下,強化公共衛生的法治保障,才能實現黨中央提出的‘從源頭上控制重大公共衛生風險’的要求。”

  疫情就是命令,防控就是責任。做好疫情防控工作,直接關係人民生命安全和身體健康,直接關係經濟社會大局穩定。2020年2月3日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調,“要加強市場監管,堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易,從源頭上控制重大公共衛生風險。要加強法治建設,強化公共衛生法治保障。”新冠肺炎疫情的發生,暴露了我國野生動物保護和管理方面存在的突出問題,迫切需要加強野生動物保護法治建設,從源頭上做到防患于未然。

  新冠肺炎疫情發生的大概率原因,是武漢華南海鮮市場有人出售、食用野生動物引起的。在社會主義物質文明高度發達的今天,人們早已沒有必要獵殺、食用野生動物以為口腹之需。然而,事實恰恰相反,對“野味”的追求似乎成為現代社會某種病態的時尚。但同樣不能忽視的是,很多野生動物自身攜帶一種或數種病毒,而且,這些病毒往往具有相當高的傳染性、致病性。不幸的是,一些人無底線地一再超過雷池,最終引發病毒的“潘多拉魔盒”又一次被打開。

  黨的十八大把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。實現人與自然的和諧發展需要生態環境法治的有力保障。作為野生動物保護領域最主要的立法,我國的野生動物保護法于1989年3月實施,其間共有4次修訂或修正。法律實施後頻繁的修改經歷,説明了人民群眾對野生動物保護不斷提出新的訴求。

  新冠肺炎的發生暴露出我國野生動物保護立法方面存在的問題。第一,對野生動物保護的范圍不夠周延。根據野生動物保護法的規定,法律所保護的野生動物分為國家重點保護的野生動物;地方重點保護的野生動物;有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物;人工繁育的國家重點保護野生動物。除上述四類野生動物之外的其他野生動物,則不屬于立法保護和規制對象。但是,這並不意味著此類動物不會引發疫情的傳播。不難發現,立法在這方面存在制度缺失,無法從源頭上防止疫病的發生。第二,野生動物保護法對捕獵、出售野生動物採取分級分類管理。除了對國家重點保護野生動物的捕獵、出售、購買、利用嚴格禁止外,對非國家重點保護野生動物、人工繁育的國家重點保護野生動物,在獲得行政許可和符合檢疫要求的前提下,允許捕獵、出售。由于立法對捕食野生動物並沒有採取嚴格的禁止態度,為野生動物病毒傳播引發疫情留下了隱患。第三,野生動物保護法與傳染病防治法等相關法律銜接不足,如對有可能引發疫病傳播的一些家養動物的禁止捕食等方面存在漏洞。

  針對以上問題,應當盡快啟動野生動物保護法修改程序,重點修訂完善以下內容:第一,在立法目的中明確規定保障公共健康安全的內容,並通過相應的條款加以落實。第二,增加捕獵、出售、食用可能引發疫病傳播的野生動物的法律規定,把“其他可能引發疫病傳播的野生動物”納入規制范圍,規定“引發疫病傳播的野生動物名錄”,制定、調整和公布程序,規定嚴格的禁止獵捕、出售、食用的條款,同時規定嚴格的法律責任。第三,對現有野生動物分級分類保護制度作進一步修改完善,以全面禁捕、禁售、禁食為原則,對于特殊情形下需要捕獵的范圍和界限,規定更為嚴格的審批程序、檢疫制度和監管制度,從源頭上防止野生動物及其制品流入市場,杜絕病毒傳播的潛在渠道。第四,實現相關立法的銜接,對于可能引發疫病傳播的某些家養動物,作出嚴格的禁食規定。第五,擴大公益訴訟的范圍,把非法捕食野生動物引發重大公共衛生事件的行為納入公益訴訟,追究其損害公益的責任。

  此外,從實踐來看,野生動物保護執法方法還存在突出問題。從媒體披露的信息觀察,在一些市場交易的“野味”名單中,有些就屬于國家重點保護野生動物,明顯屬于現行法律嚴格禁止的行為;有些屬于“三有”野生動物,需要有嚴格的審批和檢疫程序;等等。如果有監督管理部門的嚴格監管和執法,非法交易和食用法律保護的野生動物何以明目張膽、招搖過市?徒法不足以自行,此次疫情的發生,給野生動物保護執法敲響了一記警鐘。

  在完善相關立法的基礎上,還需要切實加強野生動物保護執法,嚴厲打擊非法交易行為,斬斷野生動物非法交易的産業鏈、清除野生動物非法交易的黑市。同時,建立野生動物保護執法與司法的有效聯動機制,執法部門在執法過程中發現野生動物保護案件涉嫌犯罪的,及時移交公安機關處理,避免以行政處罰代替刑事制裁;公安機關、司法機關在必要時可以提前介入案情。只有從立法、執法等方面多管齊下,強化公共衛生的法治保障,才能實現黨中央提出的“從源頭上控制重大公共衛生風險”的要求。

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【糾錯】 責任編輯: 王萌萌
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