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構建黨組織領導的共建共治共享鄉村善治新格局
2020-01-21 09:38:01 來源: 光明日報
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  習近平總書記指出,要加強和創新鄉村治理,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體係,讓農村社會既充滿活力又和諧有序。鄉村治理在國家治理體係中佔有重要基礎性地位,鄉村治理現代化是國家治理體係和治理能力現代化進程中不可或缺的一環。在深入實施鄉村振興戰略的背景下,有效應對鄉村治理主體、客體和環境等各種因素的深刻變化,探索完善鄉村治理體係、創新鄉村治理模式、推進治理體係和治理能力現代化的途徑,是我國當前和未來鄉村治理建設的重大課題。

  1.農村經濟社會結構的變化對鄉村治理提出新要求

  當前,我國農村社會管理面臨的突出矛盾和問題主要有:許多農村出現村莊空心化、農民老齡化現象;農村利益主體、社會階層日趨多元化,各類組織活動和訴求明顯增多;農村教育、文化、醫療衛生、社會保障等社會事業發展滯後,基礎設施不完善,人居環境不適應;農村治安狀況不容樂觀;一些地方幹群關係緊張、基層民主管理制度不健全,農村基層黨組織軟弱渙散,公共管理和社會服務能力不強。這些都對鄉村治理提出了新要求。

  黨中央提出加強以黨組織為核心的農村基層組織建設、創新鄉村治理體係,具有很強的針對意義和現實價值。一方面,為加強以黨組織為核心的農村基層組織建設,提高黨的農村基層組織建設質量,為新時代鄉村全面振興提供堅強的政治和組織保證,中共中央近日印發了《中國共産黨農村基層組織工作條例》。與1999年印發的《中國共産黨農村基層組織工作條例》相比,新的條例增加了“鄉村治理”與“領導和保障”兩章,明確了農村基層黨組織加強和改進鄉村治理工作的主要目標、工作機制和重點任務。另一方面,為健全和完善鄉村治理體係,中辦、國辦印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》,對當前和今後一個時期全國鄉村治理工作進行了全面部署與謀劃,這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對鄉村治理體係建設重要性的深刻認識,為夯實鄉村治理根基、實現鄉村善治明確了工作安排,指明了工作方向。

  2.以黨組織為核心建立鄉村基層組織的合力機制

  習近平總書記強調,“無論農村社會結構如何變化,無論各類經濟社會組織如何發育成長,農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰鬥堡壘作用不能削弱”。在農村稅費改革以後,部分農村基層黨組織的核心力和向心力有所減弱,國家公共服務和村民個人利益之間缺乏有效的制度性對接渠道,鄉村治理出現邊緣化、懸浮化等傾向。在實施鄉村振興戰略過程中,要確保基層黨組織成為鄉村社會治理的核心,鄉村治理要充分發揮基層黨組織的領導作用。一方面,黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一領導,健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體係,完善“四議兩公開”決策機制、村民自治機制、民主監督機制,形成以黨組織為領導核心的多元共治格局。另一方面,需要探索多種路徑,使基層黨組織有效融入鄉村治理格局中。通過推進鄉村法治建設,提升鄉村德治水平,建設平安鄉村,加強農村生態文明建設,保障和改善民生,提升鄉村治理智能化水平,使黨的農村基層組織在不斷加強自身建設的同時,主動引領和推動鄉村社會發展,實現黨的領導與鄉村治理的有機統一。

  3.堅持“三治融合”,完善鄉村治理的制度框架和政策體係

  為構建充滿活力、和諧有序的鄉村社會,應當堅持自治、法治、德治相結合,創新完善鄉村治理的制度框架和政策體係。我國農耕文明源遠流長、博大精深,是中華優秀傳統文化的根,很多風俗習慣、村規民約等具有深厚的優秀傳統文化基因,至今仍然發揮著重要作用。近年來,不同地區在鄉村善治優秀傳統的基礎上,開展了許多可貴的探索,逐步形成了各具特色的鄉村治理地方經驗和模式,例如浙江桐鄉的“一約兩會三團”模式,湖北秭歸、雲南大理、廣東清遠、廣西河池等地的村民自治下沉到村組、村屯。在實踐中,農村基層民主組織載體日益健全,實踐內容日益豐富,參與方式不斷完善,村民的權利觀念和民主意識發生深刻變化,多元主體合作共治的新局面正在形成。

  在黨的農村基層組織的統一領導下,保障和實現村民自治是完善鄉村治理體制機制的基礎。一方面,加強農村群眾性自治組織建設,健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制,需要依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會以及村組、村屯等各種群眾組織,形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。例如,寧夏紅寺堡通過“55124”村級治理模式,暢通民意訴求表達渠道,做實村民代表會議制度。另一方面,村民自治規范的體係化建設需要處理好國家法規、地方性規范與村規民約三者之間的關係。其中,尤其應該提高村規民約的針對性和實用性,在法律法規的框架內,結合群眾的意願形成約束和規范全體村民的行為,充分發揮其在鄉村治理中的積極作用。例如,北京順義通過“三下三上”的程序制定村規民約,對基層治理先“約”後“規”,有效推進了農村協同共治。

  法治是鄉村治理的前提和保障。習近平總書記指出,要“樹立係統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念,確保廣大農民安居樂業、農村社會安定有序”。推進法治鄉村和平安鄉村建設、健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制、加大基層小微權力腐敗懲治力度、加強農村法律服務供給,是新時代加強和改進鄉村治理工作的重要任務。在地方實踐中,浙江寧海“村級小微權力清單36條”制度、廣東惠州“一村一法律顧問”和“法德講堂”等制度,把基層民主自治引入法治軌道,補齊了鄉村治理中的法治短板,為農村法律服務短缺問題提供了有益的解決思路。

  強化道德教化作用,建立道德激勵約束機制,有助于提升德治鄉村建設水平。習近平總書記強調,“要在實行自治和法治的同時,注重發揮好德治的作用,推動禮儀之邦、優秀傳統文化和法治社會建設相輔相成”。應通過實施鄉風文明培育行動,發揮道德模范和農村文化的引領作用,積極培育和踐行社會主義核心價值觀,積極探索鄉村振興德治建設路徑。例如,在推行移風易俗工作實踐中,農村婚喪大操大辦、厚葬薄養等不良習俗得到有效遏制。河北肥鄉推出的移風易俗節儉操辦紅白事參照標準、山東沂水公益性公墓建設與殯葬改革等做法,探索出了行之有效的治理路徑,取得了較好的治理成效。

  4.走城鄉融合發展之路,實現鄉村治理體係現代化

  習近平總書記強調,“在現代化進程中,如何處理好工農關係、城鄉關係,在一定程度上決定著現代化的成敗”,“要走城鄉融合發展之路,向改革要動力,加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體係”。建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體係,是鄉村治理體係現代化和農業農村現代化的制度保障。2019年5月印發的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體係的意見》,提出了建立健全有利于城鄉要素合理配置、基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展和農民收入持續增長等體制機制。

  為在發展中保障和改善農村民生,應將農村居民的主體性需求嵌入鄉村治理邏輯之中,加快補齊農村民生短板。在建設服務型農村基層組織的過程中,要加強鄉鎮公共服務職能和基礎設施的規劃建設,不斷完善農村義務教育、醫療衛生、社保就業、文化體育等基本公共服務,全面梳理農村公共服務清單,根據聚集提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤並等不同類型特點,因村制宜,實行基本公共服務分類供給、復合供給的思路,構建開放式、綜合化、互通型服務體制,提高鄉村治理的質量和水平。

  5.推進治理創新,打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村

  2019年中央一號文件明確提出開展鄉村治理體係建設試點和鄉村治理示范村鎮創建活動,通過發揮先進典型的示范引領作用,全面、有效地加強和改進鄉村治理工作。為此,在推動鄉村治理創新工作中,需要突出鄉村治理試點和鄉村治理示范村鎮的典型性與示范性。為推進基層社會治理創新,需要尊重地方首創精神,支持和鼓勵基層結合實際,在不同方面進行探索、完善與創新。為提高鄉村社會治理實效,實現鄉村善治,在積極探索共建共治共享的治理體制、鄉村治理與經濟社會協調發展的機制、鄉村治理組織體係的完善、黨組織領導的“三治”結合路徑的同時,可以進一步完善基層治理方式和村級權力監管機制,創新村民議事協商形式和現代鄉村治理手段。

  以和諧善治為目標推進鄉村治理創新,應從體係、結構、過程和手段四個方面著手。首先,構建新型鄉村社會治理體係,需要考慮將單一化、科層化的治理模式轉變為具有靈活性、多樣性的網絡化治理模式,推動社會治理模式從“線型治理模式”向“立體型治理模式”轉型。其次,為構建鄉村多元治理網絡結構,打造共建共治共享的基層社會治理格局,需要進一步支持和鼓勵各種社會組織和團體參與鄉村治理實踐,將政府從基層社會治理的單一主體轉變為主導力量。一些地區鼓勵青年企業家和外出務工人員返鄉並參與治理,有效增強了鄉村社會治理的內生力量。再次,在創新鄉村社會治理過程中,需要進一步改革和完善村民自治實踐,完善協商民主和利益表達機制。為構建新型鄉村治理參與機制,可以考慮把鄉村民主建設重點放在社會生活領域,使農村居民依法依規自主決策公共品供給,參與村莊公共事務決策;加強網絡化治理的集體決策過程,建立將“自下而上”的需求表達和“自上而下”的政策部署相結合的決策機制,實現政府與社會之間的良性互動。最後,鄉村治理的實踐既具有深厚的歷史傳統,又存在廣泛的區域差異性,因此需要探索因地制宜的鄉村治理模式。在探索鄉村治理現代化的實踐中,應在傳承鄉村善治優秀傳統的基礎上,從法律和政策上支持和鼓勵基層治理的創新實踐。(作者:中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執筆:趙黎)

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