原標題：2018，基層治理十大靶點

　　2018年，注定是“基層治理”之年。年初以來，《半月談》持續刊發係列來自基層一線的調研稿件，聚焦基層治理之困，求解基層治理之策。基層治理話題熱度不斷高漲，直接促成了部分中央文件的出臺。“基層治理”這一概念，也正式進入中央文件，成為治國理政的重要考量。

　　歲末年初之際，半月談編輯部再度組織記者分赴全國各地調研採訪，圍繞2018年《半月談》報道的基層治理主要靶點，展開新一輪近距離觀察。哪些方面有好轉?哪些依然如故?哪些痛點需要持續診治?哪些還沒有得到足夠重視?我們希望通過繼續反映基層治理的最新動態、基層幹部的呼聲建言，進一步推動城鄉基層治理能力提升，助力鄉村振興。

　　十大靶點關鍵詞： 督查檢查頻繁 問責濫用 壓力“甩鍋” 處處留痕 材料論英雄 庸懶幹部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失

　　靶點一：督查檢查頻繁

　　在深化改革進程中，上級有關部門的督查檢查無疑是保障各項政策落實的重要手段，但一段時間以來，各項督查檢查過多過頻，且形式主義嚴重，耗費基層幹部大量時間精力，滋長了“脫實向虛”的不良風氣，廣大基層幹部嘖有煩言。

　　《半月談》就此問題刊發了《來督導督查的人比抓落實的還多》《奇葩考核逼出年終迎檢亂象》《迎檢辦公室，4年裝3次》等多篇稿件，引發基層強烈共鳴。

　　下有所呼，上有所應。10月，中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出督查檢查考核“瘦身減負”，一係列明確規定在基層幹部群眾中反響熱烈。

　　時下，各地或緊急叫停過頻的督查檢查，或細化措施減輕基層迎檢負擔，遏制這一突出問題。湖北省紀委明確提出，取消對市州紀委工作績效年終考評和優勝單位評選表彰活動。湖南長沙市委近日對違規開展燃煤污染整治工作督查的長沙市發改委通報批評，並責令其書面檢討。一夜間，長沙某區原本年底全面鋪開的132項督查考核項目壓縮至25項。

　　“近期下來督查檢查的人確實比以前少了。”有基層幹部在為“松綁減負”點讚的同時還呼吁，要防止督查檢查過多過頻現象“改頭換面”。

　　西部某鄉鎮幹部向半月談記者透露，有的督查檢查組換了“馬甲”改叫“督導組”“調研組”，部分地區接受“督導”“調研”的任務依然很重。

　　有的督查檢查仍然“重形式輕內容”。“有時候為了迎檢，全員空崗去巡邏，老百姓來辦事找不到人。”有的督查檢查全憑“印象分、感情分”。“最多的一天，我們鄉鎮來了12個檢查組，每次都要主要領導陪同，不然就是不重視，將會影響考評結果。”廣西一名鄉鎮幹部説。

　　基層幹部期待執行中央文件要“不打折扣，落到實處”，期盼中央著力整治部分地方督查檢查的種種“套路”：督查檢查標準不明確，不同時間段有不同標準，不同級別有不同標準，甚至檢查人不同標準也不同;自由裁量空間大，導致基層幹部無所適從，往往一項工作不得不反覆整改。

　　有扶貧工作人員反映，脫貧摘帽檢查，國家級別的標準鎖定在“兩不愁三保障”上，但到省級就增加了很多其他指標。一名鄉黨委書記説，同是第三方檢查，省裏的標準就比國家標準繁瑣很多，也機械教條很多。

　　“最怕督查檢查的人不了解情況，還帶著抓政績的想法下來督查檢查，覺得沒查出問題就是暗訪不到位。”江蘇淮安某副鄉長説。一名督查檢查幹部對半月談記者説，有的主管領導甚至明確給督查組同志表示“查不出問題，就是督查組本身有問題”。

　　如何糾正走偏的督查檢查思維，讓基層幹部擺脫高壓作業、幹活憋屈的心理狀態，是當前亟待解決的問題。

　　靶點二：問責濫用

　　“問責已屬于家常便飯，讓對工作付出大量心血的幹部氣餒甚至寒心。”一名石漠化山區縣鄉黨委書記告訴半月談記者，當地出臺規定：凡是出現一個貧困家庭孩子輟學，無論什麼原因，整村不能脫貧摘帽，扶貧幹部要被問責。

　　工作中失責必問、問責必嚴是應該的，但不少地方出現的問責濫用現象，成為基層幹部的心病。基層幹部普遍反映，現在的問責狀態是“下面一顆釘，上面千把錘。隨時可能挨一錘，就是不知誰先錘”。

　　針對問責濫用泛化，《半月談》刊發了《濫用問責“五座大山”傷了基層幹部》《湊數式問責，讓基層幹部“躺槍”》《遇事先鬧，一鬧就見效?“恐鬧症”戳中基層治理軟肋》《屬地管理之惑：要管沒權，不管“背鍋”》等文章，引發輿論持續關注。中辦《通知》明確提出，不能簡單以問責代替整改，也不能簡單搞終身問責。

　　各地也在採取積極行動整治濫用問責的不良傾向，鼓勵廣大幹部敢于擔當作為。湖北探索建立問責分析研判機制，對幹部的失誤錯誤深入客觀地分析認定;浙江創新幹部管理機制，為改革者護航，為擔當者擔當;湖南專門出臺相關文件，制定細致措施，及時為受誣告被問責幹部正名。

　　半月談記者調查發現，雖然各地已初步發力制止問責濫用，但花樣繁多的問責“招數”，仍如懸在基層幹部頭頂之劍，讓他們如履薄冰。

　　屬地問責，基層幹部抱怨最多。“屬地管理是個筐，什麼都往裏面裝。”西部某地一名街道工作人員説，上級對當地鄉鎮街道的年終考核中，有重要指標31項，幾乎都與屬地責任有關。

　　“基層對很多工作既沒有審批權、執法權，又無能力去落實，一旦出了問題卻要屬地負責。”“事前無法參與，事後卻要負責任，于法于情都不妥。” 這種以“屬地管理”的名義將許多上級職能部門的工作壓給基層的做法，讓鄉鎮街道頗為不滿。

　　東部某鎮常年分管農村工作的人大主席劉多(化名)對近期遭受的職能式問責感到委屈：“不論曲直是非，不去了解工作實際問題和考慮具體情況，機械地揮舞問責板子，有點不分青紅皂白，希望中央能夠出臺專門措施加以整治。”

　　基層幹部認為，不能為應付上級或平息輿論，選擇“事情出了，總得有人擔責”的方式問責，一出事就“多處分幾個幹部”;不能簡單以問責數量衡量整治效果，“泛化問責”;不能不管整改問題、促進工作，純粹“找茬”。

　　問責的震懾力來自公信力，而公信力建立在事實、依據、程式等都經得起推敲的基礎之上。基層幹部期盼，執紀問責要做到公道正派，杜絕憑領導喜好隨意問責。要嚴格依照問責條例和其他有關黨內法規的要求，深入調查、仔細核實，正確區分問題性質，嚴格決策和審批程式。

　　同時他們呼吁，不能過度依賴問責來推動工作，應完善相關體制機制建設，真正讓容錯糾錯機制落地，為基層幹部創業幹事“撐腰鼓勁”。

　　靶點三：壓力“甩鍋”

　　壓力層層傳導，向下層層壓實責任，原本是落實各項工作的必要之舉，而不少地方卻將壓實責任變異為壓力“甩鍋”：督查檢查“甩鍋”，轉發文件“甩鍋”，分配任務也“甩鍋”，“鍋鍋”砸向基層。

　　瞄準基層幹部反映強烈的群體性壓力，《半月談》推出過《責任層層甩，基層兜不住》《你能甩責任，我就瞎對付》《警惕壓力傳導淪為“層層加碼”》等報道。

　　半月談記者調查發現，當前開展某項工作，不少上級部門的基本模式是“開會動員—發文布置—督查考核”。開會內容多半是圍繞“高度重視”“細化措施”“督查問責”的官話、套話，缺少實在“幹貨”。開完會、發完文件後，就等著基層報材料，最後到基層來督查考核。

　　壓力“甩鍋”的途徑是，上面布置的任務層層甩下去，最終甩給基層。如此，中間部門成了“文件轉机站”，工作全部交給基層去幹。一些部門只是對上級文件略微改動，簡單將指標任務下達到基層，很少研究文件精神如何結合實際創造性地貫徹落實，搞“一刀切”“上下一樣粗”，機械落實。

　　更讓基層幹部害怕的壓力“甩鍋”是：上面布置任務，中間層層加碼，層層往下甩，最終基層兜底。在這一過程中，時間越來越緊，要求越來越高，最終基層兜不住，只能瞎對付。特別是面對一些急難險重的任務，有的上級部門把風險甩給基層，自己做“太平官”。一旦出問題，就把做事的幹部推到前面。

　　受訪基層幹部説，壓力加碼看似是倒逼基層幹部幹事擔當的措施，實則易造成上級制定的政策無法真正在基層落地，脫離實際，造成基層形式主義的泛濫，以及上級問責的濫用。

　　要清理過多的“責任狀”“一票否決”等事項。有鄉鎮工作人員告訴半月談記者，不少縣直部門將自身業務“甩鍋”給鄉鎮，要求鄉鎮黨政一把手簽訂“責任狀”，將相關工作與績效考評、通報問責等掛鉤。

　　多名鄉鎮幹部認為，“安全生産、信訪維穩”等重要工作簽訂“責任狀”還能理解，但越來越多部門濫用手中的考核權力，導致不少工作都變相實行“一票否決”。“這是上級部門推卸責任，不盡本分。”

　　要讓“屬地管理”與考核問責脫鉤。在“屬地管理”標準之下，某街道一個城管科不僅要負責街道區域內序化潔化綠化亮化管理、動植物疫情防控等任務，還要負責文物保護、廢舊物品回收管理等近20項工作，這還不包括要協助職能部門完成的工作。

　　上級“甩鍋”，本質上是權責失衡。多名受訪鄉鎮幹部對半月談記者説，“執法在部門，責任在鄉鎮;投入靠鄉鎮，收益歸部門;管理靠鄉鎮，罰沒歸部門”的現象，司空見慣。東部某鎮黨委書記建議，各級各部門須權責分明，明確某項具體工作中，上級職能部門承擔什麼責任，基層具體做哪些工作。同時，上級部門要真正到基層來調研，幫助協調解決基層在工作落實過程中無法解決的問題。

　　江蘇徐州某鎮黨委書記建議，應適度下放權力，賦予基層一定自主權，允許基層就自身事務自主探索。他説，該縣正推行綜合執法改革，下放了一定權力。但這項創新也面臨一些梗阻，如給鄉鎮賦權，但因缺乏配套改革和相關資源投入支援，鄉鎮接不住，諸多難題亟待破解。

　　靶點四：處處留痕

　　工作還沒開展多少，記錄本中卻早已大段鋪陳;和群眾還沒聊上幾句，就忙著拍照合影……地方開展工作，不論文字、圖片、視頻，處處要留痕，重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”。片面強調“工作留痕”，不僅費時費力費資源，更致使假痕、虛痕流行。

　　《半月談》今年刊載的《以痕跡論政績，“痕跡主義”有點過了》《微信工作群衍生指尖上的形式主義》《橫幅一拉、姿勢一擺、照片一拍就完事?紅色教育，讓形式主義走開》等報道，引發基層對“處處留痕”的回應。

　　近期回訪，半月談記者發現，“處處留痕”“痕跡主義”，雖飽經基層質疑、媒體否定，但仍然是當前不少地方的重要工作內容，甚至日漸內化為這些地方的工作慣性和工作方式。

　　臨近年底，為了讓脫貧攻堅的資料齊全，山西一些村子在2018年12月份補2014年《減貧人口名單公示》的材料，悄悄貼出來公示3至5分鐘，找幾位村民擺出認真觀看的樣子，抓緊時間拍兩張照片。拍照結束，公示馬上撕掉。圍觀村民心知肚明，當作笑話看待。

　　留痕的范圍越來越廣，留痕方式也在升級換代：從文圖視頻現場留痕，發展到微信、APP實時留痕，再到GPS定位留痕、跟蹤留痕。湖南某貧困縣的幹部對半月談記者説，上面要求採集貧困戶GPS數據，因為山區信號不好，經常要採集幾次才能成功。

　　受訪基層幹部反映，留痕與時下一些督查檢查考核捆綁在一起，成為一種督導方式，帶歪了許多幹部的工作觀、政績觀，給基層有效治理造成消極影響。

　　東部某省的一名鄉鎮幹部説，村裏的專門會議記錄就包括：村兩委會議記錄、民主議政日記錄、坐班值班記錄、集體産權制度改革領導小組會議記錄，還有綜治維穩調解記錄、巡邏記錄、幫教記錄、普法記錄、扶貧記錄等等。

　　把“痕跡”當政績，亟待糾偏。不少基層幹部説，基層之所以勤于留痕，熱衷于“編造臺賬應對檢查，擺塊牌子做個樣子”，症結不僅在于自身的政績觀出了偏差，還在于上級部門考核評價管理的方式出了問題。

　　習近平總書記在中央政治局第十次集體學習時特別強調，要把幹部從一些無謂的事務中解脫出來。現在，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”……這些問題既佔用幹部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。

　　這種狀況必須改變。基層呼吁，改變務虛不務實的考核現象，不要把業績評估和幹部考核簡單化、表面化，用所謂的“工作留痕”代替科學監督和精準考核。要優化考核設置，在目標考核中注重基層群眾的口碑和工作實績的參照。

　　靶點五：材料論英雄

　　扶貧幹部流傳一句話，“扶貧工作幹得好，不如材料整得好”。針對基層廣泛流行“材料美化”的做法，半月談記者採寫了《基層匯報材料能擰出多少水分》《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》《基層“創新”中的造詞亂象》等一批稿件，不斷考問材料出政績、材料論英雄這一不良傾向。

　　半月談記者近期調研發現，材料出政績、材料論英雄的思維、做法，雖經中央三令五申、嚴格禁止，但至今仍在部分地方和部門流行。

　　材料多，讓基層不堪承受。安徽某鄉鎮幹部説，前段時間有領導到基層調研，詢問村幹部，村裏一年需要上報多少材料，村幹部粗略統計了一下，一個星期大概要3000頁紙用于列印方方面面的匯報材料。“一個村都這麼多，一個鎮的就更不用説了。”

　　材料急，迫使基層忙于務虛。廣西一名鄉鎮幹部告訴半月談記者：“我最多的一天收到了28份文件，給的時間特別緊急。縣裏有時上午11點下文，要求下午3點之前報數據;下午5點半下文，要求晚上11點前報反饋。”

　　部分上級單位檢查考核走馬觀花，更多是看材料。于是，各種“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包裝文章”應運而生，編“亮點”，造“典型”，計劃當成績。虛假材料，不僅無益于地方工作，反而害處極大。

　　基層工作需要的是務實、扎實的材料。基層幹部説，工作不夠，材料來湊，寫材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主義，與黨的十八大以來中央出臺的一係列改進文風的政策措施相違背，折射出部分地方不重實幹實效的虛功歪風，需要繼續下大力氣扭轉。

　　必須減少“材料至上”的檢查考核，堅決遏制“文山表海”反彈。湖南北部一名鄉鎮幹部告訴半月談記者，上級某項工作任務有150多項考核指標，基層只能不斷“做材料”。

　　不少受訪的鄉鎮幹部認為，上級下來“打分”，切忌“看材料、聽匯報”，只有深入一線“望聞問切”，敢于大膽質疑相關材料，才能看出基層真實情況。

　　“坐辦公室的‘筆桿子’，要變成解決問題的‘泥腿子’。”基層幹部建議，要大興調查研究之風，讓幹部有更多時間深入基層實際，開展實踐，真正用扎實過硬的工作作風創造出人民認可的工作成績。