國辦:建立國有企業違規經營投資責任追究制度

國務院辦公廳關于建立國有企業

違規經營投資責任追究制度的意見

國辦發〔2016〕63號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　根據《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》（國辦發〔2015〕79號）等要求，為落實國有資本保值增值責任，完善國有資産監管，防止國有資産流失，經國務院同意，現就建立國有企業違規經營投資責任追究制度提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，深入貫徹習近平總書記係列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，按照完善現代企業制度的要求，以提高國有企業運作品質和經濟效益為目標，以強化對權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集部門和崗位的監督為重點，嚴格問責、完善機制，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體係，全面推進依法治企，健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構，提高國有資本效率、增強國有企業活力、防止國有資産流失，實現國有資本保值增值。

　　（二）基本原則。

　　1.依法合規、違規必究。以國家法律法規為準繩，嚴格執行企業內部管理規定，對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的國有企業經營管理有關人員，嚴格界定違規經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。

　　2.分級組織、分類處理。履行出資人職責的機構和國有企業按照國有資産分級管理要求和幹部管理許可權，分別組織開展責任追究工作。對違紀違法行為，嚴格依紀依法處理。

　　3.客觀公正、責罰適當。在充分調查核實和責任認定的基礎上，既考慮量的標準也考慮質的不同，實事求是地確定資産損失程度和責任追究范圍，恰當公正地處理相關責任人。

　　4.懲教結合、糾建並舉。在嚴肅追究違規經營投資責任的同時，加強案例總結和警示教育，不斷完善規章制度，及時堵塞經營管理漏洞，建立問責長效機制，提高國有企業經營管理水準。

　　（三）主要目標。在2017年年底前，國有企業違規經營投資責任追究制度和責任倒查機制基本形成，責任追究的范圍、標準、程式和方式清晰規范，責任追究工作實現有章可循。在2020年年底前，全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業的責任追究工作體係，形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制，對相關責任人及時追究問責，國有企業經營投資責任意識和責任約束顯著增強。

　　二、責任追究范圍

　　國有企業經營管理有關人員違反國家法律法規和企業內部管理規定，未履行或未正確履行職責致使發生下列情形造成國有資産損失以及其他嚴重不良後果的，應當追究責任：

　　（一）集團管控方面。所屬子企業發生重大違紀違法問題，造成重大資産損失，影響其持續經營能力或造成嚴重不良後果；未履行或未正確履行職責致使集團發生較大資産損失，對生産經營、財務狀況産生重大影響；對集團重大風險隱患、內控缺陷等問題失察，或雖發現但沒有及時報告、處理，造成重大風險等。

　　（二）購銷管理方面。未按照規定訂立、履行合同，未履行或未正確履行職責致使合同標的價格明顯不公允；交易行為虛假或違規開展“空轉”貿易；利用關聯交易輸送利益；未按照規定進行招標或未執行招標結果；違反規定提供賒銷信用、資質、擔保（含抵押、質押等）或預付款項，利用業務預付或物資交易等方式變相融資或投資；違規開展商品期貨、期權等衍生業務；未按規定對應收款項及時追索或採取有效保全措施等。

　　（三）工程承包建設方面。未按規定對合同標的進行調查論證，未經授權或超越授權投標，中標價格嚴重低于成本，造成企業資産損失；違反規定擅自簽訂或變更合同，合同約定未經嚴格審查，存在重大疏漏；工程物資未按規定招標；違反規定轉包、分包；工程組織管理混亂，致使工程品質不達標，工程成本嚴重超支；違反合同約定超計價、超進度付款等。

　　（四）轉讓産權、上市公司股權和資産方面。未按規定履行決策和審批程式或超越授權范圍轉讓；財務審計和資産評估違反相關規定；組織提供和披露虛假資訊，操縱中介機構出具虛假財務審計、資産評估鑒證結果；未按相關規定執行回避制度，造成資産損失；違反相關規定和公開公平交易原則，低價轉讓企業産權、上市公司股權和資産等。

　　（五）固定資産投資方面。未按規定進行可行性研究或風險分析；項目概算未經嚴格審查，嚴重偏離實際；未按規定履行決策和審批程式擅自投資，造成資産損失；購建項目未按規定招標，幹預或操縱招標；外部環境發生重大變化，未按規定及時調整投資方案並採取止損措施；擅自變更工程設計、建設內容；項目管理混亂，致使建設嚴重拖期、成本明顯高于同類項目等。

　　（六）投資並購方面。投資並購未按規定開展盡職調查，或盡職調查未進行風險分析等，存在重大疏漏；財務審計、資産評估或估值違反相關規定，或投資並購過程中授意、指使中介機構或有關單位出具虛假報告；未按規定履行決策和審批程式，決策未充分考慮重大風險因素，未制定風險防范預案；違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價並購等手段向關聯方輸送利益；投資合同、協議及標的企業公司章程中國有權益保護條款缺失，對標的企業管理失控；投資參股後未行使股東權利，發生重大變化未及時採取止損措施；違反合同約定提前支付並購價款等。

　　（七）改組改制方面。未按規定履行決策和審批程式；未按規定組織開展清産核資、財務審計和資産評估；故意轉移、隱匿國有資産或向中介機構提供虛假資訊，操縱中介機構出具虛假清産核資、財務審計與資産評估鑒證結果；將國有資産以明顯不公允低價折股、出售或無償分給其他單位或個人；在發展混合所有制經濟、實施員工持股計劃等改組改制過程中變相套取、私分國有股權；未按規定收取國有資産轉讓價款；改制後的公司章程中國有權益保護條款缺失等。

　　（八）資金管理方面。違反決策和審批程式或超越許可權批準資金支出；設立“小金庫”；違規集資、發行股票（債券）、捐贈、擔保、委託理財、拆借資金或開立信用證、辦理銀行票據；虛列支出套取資金；違規以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶；違規超發、濫發職工薪酬福利；因財務內控缺失，發生侵佔、盜取、欺詐等。

　　（九）風險管理方面。內控及風險管理制度缺失，內控流程存在重大缺陷或內部控制執行不力；對經營投資重大風險未能及時分析、識別、評估、預警和應對；對企業規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核不到位；過度負債危及企業持續經營，惡意逃廢金融債務；瞞報、漏報重大風險及風險損失事件，指使編制虛假財務報告，企業賬實嚴重不符等。

　　（十）其他違反規定，應當追究責任的情形。

　　三、資産損失認定

　　對國有企業經營投資發生的資産損失，應當在調查核實的基礎上，依據有關規定認定損失金額及影響。

　　（一）資産損失包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關人員行為有直接因果關係的損失金額及影響。間接損失是由相關人員行為引發或導致的，除直接損失外、能夠確認計量的其他損失金額及影響。

　　（二）資産損失分為一般資産損失、較大資産損失和重大資産損失。涉及違紀違法和犯罪行為查處的損失標準，遵照相關黨內法規和國家法律法規的規定執行；涉及其他責任追究處理的，由履行出資人職責的機構和國有企業根據實際情況制定資産損失程度劃分標準。

　　（三）資産損失的金額及影響，可根據司法、行政機關出具的書面文件，具有相應資質的會計師事務所、資産評估機構、律師事務所等中介機構出具的專項審計、評估或鑒證報告，以及企業內部證明材料等進行綜合研判認定。相關經營投資雖尚未形成事實損失，經中介機構評估在可預見未來將發生的損失，可以認定為或有資産損失。