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老舊小區改造納入政府公共服務
2019-07-13 07:50:00 來源: 法制日報
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  政府主導市場參與解決市政配套設施老化管理維護難以為繼等問題

  老舊小區改造納入政府公共服務

  ● 近日,國新辦舉行國務院政策例行吹風會,稱今年將全面推進城鎮老舊小區改造。經過摸底排查,各地上報需要改造的城鎮老舊小區17萬個,涉及居民上億人

  ● 老舊小區改造的難度較大、難題較多,既需要政府主導,也需要市場力量參與,可以制定專門的老舊小區改造的法律法規,從改造主體、改造模式、資金來源、後期管理等方面加以規范

  ● 為了鞏固舊住宅區整治改造成果,維護良好的居住環境,要在尊重群眾意願、考量居民支付能力的基礎上,逐步建立整治改造後住宅區的維護管理長效機制

  斑駁的樓面外墻粉刷一新,雜亂的線路歸並整齊,樓道裏的小廣告被鏟掉並刷上白色涂料……看著小區越來越靚,家住北京市三環附近一社區的李麗打消了換房的念頭。

  李麗這種想法轉變的背後,得益于北京市老舊小區改造。近日,國新辦舉行國務院政策例行吹風會,住房和城鄉建設部副部長黃艷在介紹城鎮老舊小區改造工作情況時稱,今年將全面推進城鎮老舊小區改造。

  據住房和城鄉建設部資料,經過摸底排查,各地上報需要改造的城鎮老舊小區17萬個,涉及居民上億人。

  “城鎮老舊小區建造時間比較長、市政配套設施老化或缺失,管理和維護難以為繼,居民反映強烈。”接受《法制日報》記者採訪的專家認為,老舊小區改造的難度較大、難題較多,既需要政府主導,也需要市場力量參與,可以制定專門的老舊小區改造的法律法規,從改造主體、改造模式、資金來源、後期管理等加以規范。

  公共服務嚴重缺項 日常生活難以保證

  在自己的房子裏住了15年後,李麗對它可謂愛恨交加。

  2004年7月,李麗從北京一所知名高校畢業,進入某事業單位工作。因單位不提供宿舍,她需要自己解決居住問題。

  通過同事介紹,李麗租到了一個兩居室中的小間,每月750元,開始合租生活。但每天要面對陌生人,還要共用廚房和衛生間,這讓李麗非常不習慣,可租一整套房子對她來説又有些奢侈。

  2004年國慶期間,李麗經過考慮後決定買房。她記得,當時北京的樓盤多在四環外,通州還是一片大工地。“我看了不少樓盤,房價倒是很便宜,但路都沒通,小區外面坑坑洼洼,往城裏走非常不方便,後來就決定在四環內買二手房。”李麗回憶説。

  于是,她將目光集中在房産中介挂出的二手房信息上。經過實地看房,她看中一套位于三環外的兩居室,房子朝向西南,10年房齡,有電梯。小區內外非常熱鬧,周邊公交車10多趟。

  家裏支援她一筆首付後,李麗得以順利買下這套房子,簡單裝修後就住了進去。她回憶説,當時小區配套成熟,每棟樓都有門禁,還有一名保安值班,電梯有專人值守,每天都有保潔工人清掃樓道。小區道路兩邊都種著樹,有楊樹、國槐、洋槐等,每到夏天綠樹成蔭。2008年,小區還從內到外整體粉刷了一遍。

  但好景不長。李麗記得,大概在2010年前後,居民樓裏的保安先被撤掉,接著門禁也壞了,遲遲沒有安裝新門禁。從那以後,樓道裏開始出現小廣告,不到半年挨家挨戶門口都貼滿小廣告,經常有陌生人往來于各個樓層,甚至有人在樓梯間小便。

  又過了兩年,聽説因為物業公司效益嚴重下滑,為了壓縮開支連電梯值守也撤掉了。再後來保潔也看不見了,聽説每周只清掃一次。

  在李麗看來,2018年之前小區就是臟亂差的典型:小區門口的垃圾點經常好幾天才清理一次,小區裏到處都是散落的垃圾;各個樓棟外面的墻皮脫落,斑駁不堪;各種線路淩亂不堪,馬路兩邊顛簸不平……

  “我們每年都交物業費,我也跟物業公司打電話反映過。物業公司各種解釋,但就是不解決問題。”李麗説,她甚至都開始考慮賣掉房子,搬離這個老舊小區。

  像李麗居住的這種超過20年的老舊小區在全國范圍內數量眾多,亟待進行改造。

  今年7月1日,國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會,住房和城鄉建設部副部長黃艷介紹城鎮老舊小區改造工作情況。黃艷稱,城鎮老舊小區指的是建造時間比較長,超過20年,市政配套設施老化,公共服務缺項等問題比較突出的居住小區。

  老舊小區比較突出的問題在于:一是管網破舊,上下水、電網、煤氣、光纖等設施缺失,或者老化非常嚴重;二是建造時間較早,養老、撫幼、物業等很多公共服務缺失;三是大多沒有物業管理,公共環境普遍比較差,老百姓反映非常強烈。

  老舊小區為何會存在?中國人民大學公共管理學院副教授陳幽泓認為,老舊小區的存在,既有管理體制上的原因,也有思想觀念的原因,主要包括4個方面:老舊小區建成年代早,配套指標和建設標準偏低;一些開發建設單位不按規劃建設相應的配套設施,造成配套設施不全;缺乏完善的保養維護和管理服務機制以及相應的監督機制,使得房屋建築本體和附屬設備嚴重老化;老舊小區內大部分居民受福利制傳統意識影響,缺乏消費者付費觀念。

  在陳幽泓看來,由此導致的結果是,在管理維護都難以為繼的情況下,小區會很快轉新為舊、破敗不堪,導致居民日常生活需求和秩序得不到保證。

  順應群眾熱切期盼改造工作加快推進

  在李麗看來,轉機發生在2018年上半年,一波一波施工機械開進小區。她經過打聽後得知,原來是街道決定出資對她所在的小區進行改造,改造後小區將實行封閉式管理。

  在接下來的半年裏,李麗看著小區一天天脫胎換骨:小區道路得以平整、硬化,道路兩邊鋪設透水磚,規劃出停車位,每天都有保潔人員對小區進行清掃,垃圾也及時清運出去,斑駁的樓面外墻進行了重新粉刷,在公共空間修建了健身場所……

  這些改造結束後,小區正式實行封閉式管理,還對樓道裏的小廣告進行統一鏟除,刷上了白色涂料。在李麗看來,小區環境雖然沒有恢復到當年的水平,但相比最差的時候已是天壤之別,也打消了她換房的計劃,“畢竟換房不像買衣服那麼簡單”。

  在這背後,是黨中央、國務院高度重視城鎮老舊小區改造工作。

  2015年12月,黨的十八大之後首次召開中央城市工作會議,會議提出,“加快城鎮棚戶區和危房改造,加快老舊小區改造”。

  幾個月後,《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》印發,“有序推進老舊住宅小區綜合整治、危房和非成套住房改造,加快配套基礎設施建設”,被納入“完善城市公共服務”之中。

  2017年12月,為貫徹黨的十九大精神,住房和城鄉建設部在福建省廈門市召開老舊小區改造試點工作座談會,部署在廣州、秦皇島、廈門、長沙等15個城市開展老舊小區改造試點。

  試點的目的在于探索城市老舊小區改造新模式,為推進全國老舊小區改造提供可復制、可推廣的經驗。住房和城鄉建設部披露的數據顯示,截至2018年12月,試點城市共改造老舊小區106個,惠及5.9萬戶居民。

  老舊小區改造還被寫入政府工作報告中。

  去年的政府工作報告提出,要有序推進“城中村”、老舊小區改造,完善配套設施,鼓勵有條件的加裝電梯。

  而在今年的政府工作報告中,老舊小區改造要求更加具體,“城鎮老舊小區量大面廣,要大力進行改造提升,更新水電路氣等配套設施,支持加裝電梯和無障礙環境建設,健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施”。

  今年4月,住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、財政部辦公廳聯合印發《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》,全面推進城鎮老舊小區改造。其中提出,要摸排全國城鎮老舊小區基本情況,指導地方因地制宜提出當地城鎮老舊小區改造的內容和標準。

  6月19日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,部署推進城鎮老舊小區改造,順應群眾期盼改善居住條件。會議認為,加快改造城鎮老舊小區,群眾願望強烈,是重大民生工程和發展工程。

  期待制定專門規范逐步建立長效機制

  在此次國務院政策例行吹風會上,黃艷介紹了目前老舊小區改造的范圍:一是保基本的配套設施,比如老舊小區裏和居民生活直接關係的水、電、氣、路等市政基礎設施的維修完善等;二是提升類的基礎設施,包括公共活動場地,有條件的地方配建停車場、活動室、物業用房等;三是完善公共服務類的內容,比如社區的養老、撫幼、文化室等設施。

  黃艷稱,城鎮老舊小區改造涉及面廣,是一項係統工程,做好這項工作,需要破解3個難題:如何建立多元化融資機制,加大改造資金籌集力度;地方如何加強統籌協調,發動小區居民通過協商形成共識,積極參與老舊小區改造;如何在改造中因勢利導,同步確定小區管理模式、管理規約及居民議事規則,同步建立小區後續管理機制。

  在北京市房地産法學會副會長兼秘書長、首都經濟貿易大學城市與公共管理學院教授趙秀池看來,老舊小區改造的難題較多,主要問題是資金來源與資金平衡問題。老舊小區改造規模大,需要資金量大,需要多方籌措資金,這既要政府主導,也要市場力量參與,可以考慮發行老舊小區改造基金或地方債。

  趙秀池還建議,為了推進老舊小區改造,可以在相關法律法規等相關規定的基礎上,專門制定老舊小區改造的法律法規。從改造主體、改造模式、資金來源、後期管理等方面加以規范。

  據了解,目前在物權法、城鄉規劃法、建築法、老年人權益保護法、無障礙環境建設條例、物業管理條例等法律法規中,諸多條文涉及老舊小區改造問題,但過于分散。此前,有關主管部門曾出臺過相關部門規章,但相較于法律來説層級較低。

  2007年5月,原建設部出臺《關于開展舊住宅區整治改造的指導意見》,將舊住宅區整治改造納入政府公共服務的范疇。其中提出,舊住宅區整治改造屬于為民服務實事工程,具有明顯的社會效益,是政府履行公共服務職能的重要內容。

  這份指導意見還提出應按照公共服務均等化的要求,優化公共資源配置,加大整治改造的資金投入,逐步使市政公用設施、公共服務設施以及其他城市基礎設施覆蓋城市舊住宅區。

  2008年2月,原建設部、財政部聯合印發的《住宅專項維修資金管理辦法》開始施行,《住宅專項維修資金管理辦法》旨在加強對住宅專項維修資金的管理,保障住宅共用部位、共用設施設備的維修和正常使用,維護住宅專項維修資金所有者的合法權益。

  採訪中,陳幽泓同樣建議專門就規范老舊小區改造進行立法:“從立法與政策制定層面,在理順法律關係的前提下,明確市政服務所涉及的各個利益主體之間的權利義務關係。在城市老舊住宅小區中,依法界定清楚政府、市政公共服務部門、其他商業機構、居民之間的權利義務關係,可以進一步明確消費者、提供者、生産者、以及監督者等角色在城市老舊小區的服務供給過程中所應承擔的角色和職能。”

  此外,陳幽泓還建議應盡快建立長效的後續管理機制。

  “為了鞏固舊住宅區整治改造成果,維護良好的居住環境,要在尊重群眾意願、考量居民支付能力的基礎上,逐步建立整治改造後住宅區的維護管理長效機制。”陳幽泓説,對于居民收入水平相對較高、具備一定條件的,可以推行不同等級的專業化物業管理服務;對于居民收入水平較低、尚未具備引入物業管理條件的,可由街道辦事處、居民委員會、居民共同負責住宅區的維護管理。(記者 陳磊)  

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