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四位專家講述改革與立法的故事
2018-12-24 08:34:33 來源: 人民日報海外版
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  楊景宇 1936年9月生,河南滎陽人。歷任全國人大常委會法制工作委員會研究室經濟組副組長,彭真秘書,全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任、研究室主任,全國人大常委會法制工作委員會副秘書長、副主任。2003年3月任第十屆全國人大法律委員會主任委員。

  胡康生 1944年2月生,浙江紹興人。1963年畢業于上海財經學院。2003年3月任第十屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會法制工作委員會主任。2008年3月任第十一屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會主任委員。

  喬曉陽 1945年11月生,湖北大冶人。1968年畢業于北京語言學院外語係。1992年2月任全國人大常委會法制工作委員會副主任。2013年3月任第十二屆全國人大法律委員會主任委員。原全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會主任、澳門特別行政區基本法委員會主任。

  張春生 1941年生,北京市人,1979年開始在全國人大常委會工作,曾任全國人大常委會法工委國家法室主任、全國人大常委會法工委副主任、全國人大法律委員會委員,是我國改革開放以來立法工作親歷者之一。

  楊景宇

  “民告官”制度出臺

  行政訴訟法是繼刑事訴訟法(1979年)、民事訴訟法(試行)(1982年)之後,1989年由第七屆全國人大第二次會議通過的一部法律,人稱“民告官”制度。

  在我國兩千多年封建專制制度下,“刑不上大夫”是一條鐵律,沒有、也不可能有“民告官”。中華人民共和國由人民當家作主,“法律面前人人平等”成為一條基本法治原則。但是,受我國歷史上封建專制主義的影響,真正建立並實施“民告官”的制度,並不容易。

  35年前的一場爭論,催生了行政訴訟法。

  1983年3月2日,海上交通安全法草案由國務院提請第五屆全國人大常委會第二十六次會議審議,交通部副部長錢永昌對草案作説明。草案中有一條規定:當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書的行政處罰不服的,可以向上一級主管機關申請復議。這一條沒有規定當事人可以向法院起訴。

  在審議過程中,不少常委委員對草案的這一條規定提出意見,建議修改為當事人不服行政處罰的,可以向法院起訴。幾位常委會委員和法律專家一致的意見是,應當規定當事人有權向法院起訴,草案否定當事人向法院起訴的權利,不符合許多國家的通行做法。交通部堅持草案規定,認為實施行政處罰的是中華人民共和國港監,它是代表國家行使職權的,不應成為被告。

  次日上午,全國人大常委會召開座談會,再次就這個問題進行商議。有5位副委員長和交通部部長、副部長參加會議。在這樣一個高層會議上,交通部仍然堅持草案規定。交通部部長説,港監履行職務,頭上戴的是國徽,把它告上法庭,就是把中華人民共和國告上法庭,這怎麼行?這時,有關同志很嚴肅地念憲法有關規定(“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。”)。一位交通部副部長稱,他在海上跑了多年,當過大副、船長,美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。這次會議還是沒有達成共識。

  會後,全國人大常委會有關同志立即布置法工委研究室查美國、日本的有關法律規定。法工委加夜班寫了兩份材料,證明那位副部長講的不對。日本有一部海難審判法,美國有一個“海商法案例”第283例《1974年美國聯邦法院判決大衛·蘇利亞諾控告美國海岸警衛隊隊長案》,都很明確:無論美國,還是日本,當事人對海事當局作出的行政處罰不服的,都是有權向法院起訴的。

  這場爭議還引出了一項全國人大常委會審議法律案程序的變革——由“一審制”改為“二審制”,實質是全國人大及其常委會行使國家權力的一項制度創新。3月5日,全國人大常委會委員長會議經討論,並向全國人大常委會全體會議報告,決定今後常委會審議法律草案,一般採取如下程序:凡向全國人大常委會提出的法律草案,第一次常委會會議先聽取法律草案的説明,進行初審,不作表決;在下次或者以後的常委會會議上對該法律草案進行審議後,再付諸表決。

  海上交通安全法草案按照新的二審程序,經過半年進一步研究修改,由第六屆全國人大常委會第二十九次會議于1983年9月2日通過。其中第四十五條規定:“當事人對主管機關給予的罰款、吊銷職務證書處罰不服的,可以在接到處罰通知之日起十五日內,向人民法院起訴;期滿不起訴又不履行的,由主管機關申請人民法院強制執行。”

  建立行政訴訟制度的目的之一,是使公民、法人和其他組織被行政機關或者行政機關工作人員侵犯的合法權益得到補救。此外,如果賠償問題得不到解決,法院的判決無法執行,行政訴訟制度也就形同虛設。因此,在行政訴訟法頒布實施後,第八屆全國人大常委會第七次會議于1994年通過了國家賠償法。

  40年來,在黨的領導下,我們國家一直沿著一條正確的道路砥礪前行——可以説是“一體兩翼”:“一體”就是建設中國特色社會主義,“兩翼”就是“改革開放”和“民主法治”,二者相伴而行,相輔相成,相得益彰。

  胡康生

  立法不易

  我1985年調入全國人大常委會法工委民法室,到2013年從法律委退休,幹了28年。我著重談談自己參與起草的幾部重要法律。

  1986年4月六屆人大四次會議通過民法通則,1987年1月1日起正式實施。民法通則作為中華人民共和國成立後第一部正式頒行的民事基本法律,被譽為“中國的權利宣言”。

  我在參與制定民法通則時,遇到了一大爭論是民法與經濟法立法方向、定位之爭。改革開放伊始,經濟體制改革和加快經濟發展成為重點。當時,有人把凡是涉及國家經濟方面的立法都稱為經濟法,認為民法只能姓“民”,只能管“民”事行為,限于公民之間的財産關係和人身關係。對此,民法通則草案第二條規定,民法的任務,是調整公民之間和依法成立的組織之間,以及他們相互之間的財産關係和人身關係。這個規定在經濟法學界引起軒然大波。有人主張,不宜過早制定這種帶有法典式性質的“通則”、民法通則和經濟法綱要應協調同步制定,等等。最後,民法通則採用的原則是:民法主要調整橫向經濟關係,經濟法主要調整縱向財産關係。

  在當時的社會背景下,民法通則正確地確立了我國民法的調整對象,確立了現代民法四個核心原則:主體地位平等、權利本位、過錯責任和意思自治(契約自由)原則,僅就此而言,民法通則在我國民事立法史上有著裏程碑意義。

  我參與的另外一部法律是1996年修訂的刑事訴訟法。它是在1979年的基礎上修訂的。讓我印象深刻的有這麼幾處:

  首先是關于刑事訴訟法理論從有罪推定向無罪推定轉變。從刑事訴訟法執行十幾年的情況看,司法人員在實際工作中常出現先入為主,把偵查、起訴、審判對象作為罪犯對待的情況。比如,在提起公訴前將犯罪嫌疑人稱為人犯或罪該逮捕的現行犯,工作中偏重收集當事人有罪、罪重的證據,忽略無罪、罪輕的證據,出了一些冤案、錯案,造成不良社會影響。

  修改後的刑訴法明確規定:“未經人民法院依法判決,對任何人都不得確定有罪。”在偵查、起訴、審判階段明確規定是“犯罪嫌疑人”“被告人”,最後確定有罪必須要法院判決。

  刑訴法同時規定了“疑罪從無”原則。對經過審判沒有充足證據證明有罪的,法院要“做出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決”。過去實踐中對這種情況,法院往往不敢放人,就判個比較輕的刑罰,先關起來再説,就是以前常説的“疑罪從有”“疑罪從輕”,表面上從輕發落,實際上讓一些沒有犯罪的人坐了牢。實踐證明,按“疑”定罪,就會搞出錯案。

  其次是對公檢法機關在刑事訴訟中的職責分工、互相配合、互相制約的規定更加明確、具體、科學。

  公安取消了收容審查。1979年的刑事訴訟法規定的偵查措施中沒有收容審查,收容審查是行政措施,但實際中也用于刑事訴訟的偵查犯罪。收容審查是公安機關不經過司法程序就決定可以長期關押犯罪嫌疑人,同時還缺乏監督制約機制,是不符合法制原則的。1996年修改的刑事訴訟法取消了收容審查制度,實際上是思想理論的重大轉變。

  改革法院庭審方式。一是改變“先定後審”的情況。1979年刑事訴訟法規定,法院對檢察院起訴的案件,經審查,對犯罪事實清楚、證據充分的,開庭審判。很多人提出,如果事實清楚、證據充分,都可以定案了,實際上開庭是走個形式。有人形象地説,法庭上法官和檢察官是一家的。修改後的刑事訴訟法強調,開庭審判是為了面對面把事實搞清楚,看證據是不是確實充分。同時,法律加強了辯護方面的作用,讓控辯雙方在法庭上充分發揮作用,證明犯罪的責任在檢察官,不在法官。二是改變“審的不判,判的不審”的情況。以往,許多案件審判人員經審理後如何判刑,要報分管法庭庭長、副院長直至審判委員會才能定,而上述人員卻沒有直接審理案件,容易出錯。修改後的刑訴法對加強、發揮審判人員和合議庭的作用作了規定。

  工作期間,我還參加了物權法、行政訴訟法、刑法等幾部支撐形成中國特色社會主義法律體係的基本法律的起草和審議,深感立法不容易,形成中國特色社會主義法律體係不容易,要實現良法善治、實現全面依法治國更不容易。

  喬曉陽

  以定適變

  我從1983年開始接觸立法工作、參與立法工作,到今年整整35年。

  改革開放40年來,我國的立法工作和改革開放就是相伴而生、相伴而行的。立法是把穩定的、成熟的社會關係上升為法,追求的是穩定性,特點是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應經濟社會發展的制度、做法進行改變,是制度自我完善的一個手段,特點是“變”。用特點是“定”的立法來適應特點是“變”的改革,是改革開放40年來立法工作的一條主線。這其中經歷了“先改革後立法”“邊改革邊立法”,到“凡屬重大改革必須于法有據”幾個階段。

  改革開放早期,立法首先是建立制度、填補空白,在這個基礎上再逐步推進,這是一條基本經驗。這個時期往往是改革實踐走在前面,立法任務更多是把實踐中成熟的經驗規定下來、肯定下來,鞏固改革的成果,同時又為下一步改革留有余地。那時候我經常講一句話,立法要“既好看又好吃”。“好看”就是肯定現成經驗的同時,這個法律還要體現改革的方向,要有時代性;“好吃”就是能下得去嘴,能把法律的規定落到實處,不能不顧實際去遷就形式和理論上的完美,要把法律的穩定性、可行性、前瞻性結合起來。

  比如1989年制定的行政訴訟法,確立了“民告官”制度。這個法出臺時一些專家學者不滿意,説受案范圍太窄;但當時能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。根據全國人大常委會法制工作委員會的立法大事記記錄,因為制定行政訴訟法,有一個市的2000多名鄉鎮幹部辭職,説沒法幹了,過去無法我有法,現在有法我沒辦法了。這是當時的歷史條件。經過多年實踐,2014年,行政訴訟法進行了比較大的修改,擴大了受案范圍,這樣修改以後各方面就比較滿意了。

  當前,立法與改革的關係有了新的時代特點。我的體會是,立法要發揮引領和推動作用。關鍵是實現立法與改革決策相銜接,立法決策要與改革決策相一致,立法要適應改革的需要,服務于改革。但這絕不意味著立法僅僅是簡單的、單純的“符合”改革決策就行了,而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善、更加周到。

  這裏,我講一下十二屆全國人大及其常委會的幾種做法。第一,黨中央作出的改革決策與現行法律規定不一致的,趕緊修改法律適應改革的需要。比如2014年10月黨的十八屆四中全會決定提出“明確地方立法權限和范圍,依法賦予設區市的地方立法權”。2015年3月,修改後的立法法把地方立法權賦予了所有設區市,擁有地方立法權的設區市從49個增加到323個。第二,有些改革決策需要法律授權的,法律要趕快予以授權。第三,有些改革決策需要通過立法進一步完善。比如黨的十八屆三中全會提出允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。修改後的預算法,對舉債主體、舉債范圍、舉債方式、債務規模和管理、政府擔保、風險預警、違法問責等做了明確規定,使改革決策更加完善。第四,立法要為改革決策預留空間。比如2013年,十八屆三中全會決定探索設立知識産權法院。全國人大常委會授權在北京、上海、廣州設立知識産權法院,對知識産權法院的監督、案件管轄、法官任免做了原則規定,同時專門增加一條,規定本決定試行滿3年,最高法院應當向全國人大常委會報告本決定的實施情況。這就為改革留下了很大空間。

  關于我國憲法和香港、澳門兩個特別行政區基本法的關係,就是母法與子法的關係。這兩部基本法的解釋權屬于全國人大常委會。人大“釋法”對維護香港社會穩定發揮了重要作用。比如2016年,少數候任香港立法會議員在就職宣誓儀式上,故意違反宣誓要求,公開宣揚“港獨”。全國人大常委會通過這次解釋,確定了“擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區”,既作為法定宣誓內容,也作為參選或擔任這些職務的法定要求和條件。這次解釋後,香港局勢發生了顯著轉變,法院剝奪了那幾個當選的立法會議員資格,香港社會的正氣抬頭了。

  應該説,經過40年的努力,中國特色社會主義法律體係已經形成並且不斷地完善,我們國家經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設各個方面都實現了有法可依,特別是我國的立法在總結實踐經驗的基礎上不斷地精細化,增加可操作性;立法的內容越來越具體,也越來越全面了。

  張春生

  緊隨市場改革走向

  仔細回顧從1979年以後的立法,可以説,立法是始終緊隨市場經濟體制改革的走向進行的。比如《中外合資經營企業法》,這是1979年頒布的七部法律之一,共15個條文。鄧小平曾把它稱為中國對外開放政策的一個宣言。這15個條文一方面明確了對私有資産的保護,另一方面在計劃經濟體制內開辟了一塊市場。

  為什麼説是明確了對私有資産的保護呢?《中外合資經營企業法》明確規定保護外國投資者的投資,包括現金、設備,他們獲得的凈利潤,是能夠保證匯出的;另外規定可以用工業産權投資,就是專利、商標和專有技術,這也是資産。

  為什麼説開辟了一塊市場呢?當時的計委、經委沒有合資企業的戶頭,它的産供銷活動完全由其董事會自主決定,只是報主管部門備案,一切經營活動都依照合同進行。所以,《中外合資經營企業法》是為計劃經濟體制內新生的一個市場主體開辟了一塊市場經濟的空間。當然這個過程中碰到不少困難,但是畢竟是一次破冰。

  《中外合資經營企業法》規定可以用專利、商標投資,這就需要專利法和商標法等配套法律。

  專利法制定過程比較困難。中國要不要搞這個法,當時有大爭論。其制定過程邁過了三個門檻。

  第一個門檻,中國要不要實行專利制度?這個有大爭論。工業主管部門、國家經委的一部分同志反對制定這個法,認為不立專利法有好處,第一用外國技術不花錢,拿來就可以倣制;第二可以“一家花錢引進,百家使用”。我記得經委有一位同志寫了很長的論證文章,立論就是不搞專利法。另一部分科技界的同志,還有一部分科技主管部門堅持要搞專利法。爭論的結果,中央和國務院領導傾向于搞專利法,從發展來看應該有這個法律制度。後來召開的全國人大常委會委員長會提出,專利法主要是對外,對內也要有相應的規定,同時也要有利于推廣先進技術,當然也不能吃大鍋飯。這樣專利法就被列入議程。

  第二個門檻,搞幾種專利?專利局傾向于發明、實用新型、外觀設計三種。有意見傾向于搞一種,頂多兩種。認為搞一種的同志提出:只搞發明專利,因為發明才重要。有人説加上一個實用新型,實用新型是“小發明”,理由是日本就是靠實用新型發展起來的。國務院還是比較開放的,搞三種專利。所以最初的專利法草案是關于三種專利的,提請人大常委會審議。

  第三個門檻很有意思,經過人大常委會會議審議,專利法做了幾個大的修改,最後涉及到專利法的條文結構行不行?我記得1984年農歷年三十的前一天下午,全國人大法律委員會開會,過了春節專利法就要提請表決了。有人説我們的專利法在結構上用起來不方便。有人不傾向改,認為這個結構沒有實質性偏差;還考慮離開會表決時間很短,怕改不好會出差錯。最後大家達成一致意見:還是要改一改,讓這個法既好看又好用。當時沒有電腦,我們一條一條地把條文剪出來,重新組合,把三種專利合並在一起寫,屬共同性的規定不重復寫,區別性的規定分開寫。這樣調整,條目清楚,又減少了十幾個條文。春節3天假期就幹這個活兒。後來全國人大法律委員會也接受了這個方案。

  當年秋天見到時任世界知識産權總幹事鮑格胥,他説中文真奇妙,用六十幾個條文就把三個專利説清楚了。這個法律實施的第一天,國內外申請專利數量就達3455件,這個數字打破了國際專利史上的紀錄。專利法、商標法的制定,鼓勵了産品和技術創新,把有計劃的商品經濟、市場競爭又推進了一步。

  仔細研究20世紀80年代以後的立法,從經濟方面看走向,它的市場軌跡還是很明顯的。當然,這條路不是一帆風順的,也經歷了一些曲折。

  1989年到1992年上半年,出現了一些問題,對于經濟體制改革到底走向市場還是走向計劃經濟,一部分同志發生了猶豫。我查了幾個立法數字,1989年全國人大立法11件,1990年20件,1991年16件,1992年17件,合起來是64件,64件的總量當中只有一個海商法是涉及經濟體制的,其他的基本是行政法和其他門類法律。民商法的缺乏,經濟體制改革法律的缺乏從一個角度反映了這一段時間的改革困境,如鄧小平所説:“邁不開步子。”

  1992年出現了轉折,鄧小平南巡講話,黨的十四大召開,確立了改革的目標是建立社會主義市場經濟。這以後規范市場經濟的公司法、證券法、社會保險法、勞動法、合同法等一係列市場經濟法律相繼出臺,促進了社會主義市場經濟法律體係的形成,市場經濟的法律係列框架也逐漸建立起來了。

    記者 王 萌 彭訓文

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【糾錯】 責任編輯: 李志強
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