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困難重重的環保執法:周期漫長、力量薄弱、地方幹預
2017-05-09 14:45:16 來源: 中國新聞周刊
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  原標題:困難重重的環保執法

  全國環境監管執法能力依然相對薄弱,難以承擔繁重的執法任務

  2月23日,四川省德陽什邡市,環保警察對一家企業裏流出的污水進行取證。圖/CFP

  拒絕接受檢查,稱執法人員證件有問題,不提供環保資料,大門緊鎖,將執法人員扣留超1小時。

  這一惡性阻撓執法事件發生于4月16日上午。環保部第十五督查組在對山東綠傑環保節能科技有限公司檢查時,該公司負責人趕到現場,對其進行阻撓、扣留,直到公安機關到場後,才放督查組離開。

  此次事件並非孤例。

  就在兩天前的4月14日,環保部第十二督查組在對山西省陽泉市盂縣南婁鎮坡頭村東西垴工區進行現場檢查時,企業拒絕接受檢查。

  而4月16日當天,除了濟南執法受阻以外,第十九督查組在山東省聊城市也有類似的遭遇。茌平縣鑫隆鋼材有限公司被發現直排大量生産廢水,廠內人員拒不開門接受檢查。

  17日,第十五督查組在對山東省濟南市潔龍清洗助劑有限公司開展督查時被阻撓檢查。第二十八督查組在河南省濮陽市南樂縣永得紡織廠準備進廠時,被廠內人員發現,隨即反鎖大門,停止生産,拒絕檢查。

  更有甚者,第九督查組17日在河北省邢臺市現場檢查時,執法證被搶奪。

  4月5日,環保部宣布從全國抽調5600名環境執法人員,對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市,開展為期一年的大氣污染防治強化督查。上述阻撓執法事件即發生在這一被稱為“國家層面直接組織的最大規模行動”期間。

  據環保部最新通報,截至4月20日,各督查組已完成對28個城市的第一輪督查工作。據統計,自督查工作開展以來,各地發生拒絕檢查、阻礙執法事件共11起,涉及山東省濟南等6個地市。

  在4月21日舉行的環保部4月份例行新聞發布會上,環保部環境監察局局長田為勇坦言,目前中國環境污染違法犯罪行為高發多發態勢,仍沒有根本性扭轉,企業頂風非法排污的現象還比較普遍,暴力抗法的案例時有發生。與此對應的是,全國環境監管執法能力依然相對薄弱,難以承擔繁重的執法任務。

  強制力缺失

  “他們不怕我們,這是我們的困境。”談到環保執法受阻的種種情況,一位不願具名的省級環保執法人員這樣告訴《中國新聞周刊》。

  中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘對《中國新聞周刊》分析指出,濟南事件折射出企業的某種錯誤認知,即自認為採取這種方式不會造成很嚴重的後果,因此才能夠如此“猖狂”。這同時也説明,在過去,環保部門對于企業拒絕檢查的行為處罰力度不夠,沒有形成威懾。“企業可能認為,相較安裝環保設施或者停産,拒絕執法的成本小多了。”

  在2015年的全國兩會上,中國政法大學環境資源法學教授王燦發指出,“過去我國環境違法成本低,建設項目違法最高罰款20萬元,與水電等大型工程幾百億元的投資相比,罰款尚不及一天的設備租金。”

  但他也表示,新《環保法》生效以來,按日計罰等規定,使違法成本有所增加。王燦發以實施按日計罰的重慶市為例,據統計,企業違法行為改正率從過去的4.8%增長到實施按日計罰後的84%。

  新修訂的《環保法》自2015年1月1日起開始施行,賦予了環保部門按日連續處罰、查封扣押、限産停産、移送行政拘留和移送涉嫌環境污染犯罪等五種新手段。

  數據顯示,2016年全國五類案件共22730件,同比上升93%。其中按日連續處罰案件共1017件,同比上升42%,罰款8.14億元,同比增加43%;查封扣押案件共9976件,同比上升138%;限産停産案件共5673件,同比上升83%;移送行政拘留共4041起,同比上升94%;移送涉嫌環境污染犯罪案件2023件,同比上升20%。

  然而,環保部原總工程師、中國工業環保促進會會長楊朝飛認為,不可否認,新《環保法》實施以來,環保執法得到了加強,但仍然存在執法不到位的情況。執法不到位的原因非常復雜。比如,“按日計罰全國才1000多件,但是按照現在污染的情況,我覺得一萬多件都不為過”。

  即使有了按日計罰等新增手段,但前述環保執法人員告訴《中國新聞周刊》:“處罰是處罰的事兒,現場執行力是現場執行力的事兒。”

  楊朝飛指出,目前,環保部門的執法強制力依然有限。

  比如,環保部門責令企業停止排污,如果企業拒不理會,繼續生産,環保部門一般也不敢在現場直接斷電,讓所有的設備和機器立即停止運行。環保部門雖然可以責令停産,但是據《環境保護限制生産、停産整治暫行辦法》,在作出停産整治決定前,應當書面報經環保主管部門負責人批準。批準通過後,方可對企業下達《責令停産整治決定書》,于7個工作日內送達排污者。

  “因此,環保部門的執法人員沒有現場進行強制執行的權力,需要走程序,程序沒完成,不能現場停下來。”

  針對此前發生的濟南事件,新華社評論稱:如果讓企業對執法人員進行阻撓甚至扣留,可能會給不法分子提供更改環保數據、銷毀相關證據的時間,從而讓環保督查組的現場檢查大打折扣。

  這也是一線環保執法人員最大的擔憂。

  前述環保執法人員指出,因為缺乏現場執行的強制權,被企業阻礙時無法採取有效措施,于是企業會利用時間差破壞證據,使取證難度加大。

  執法周期漫長

  河南某縣環境監察支隊成員王博告訴《中國新聞周刊》,他對環保部門強制執行權的理解就是:把案子移交給公安機關和法院。

  某小餐館違規燒煤,經環保部門多次警告後依然我行我素,在多次警告未果的情況下,環保部門最終申請法院強制執行。

  這是王博在日常環境監督管理中經常遇到的情況。

  中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘指出,環保執法落實難,是因為環保部門沒有直接的強制執行權,只能借助法院申請強制執行。而申請法院強制執行,往往程序復雜,周期較長。

  以一般性罰款為例,在行政處罰決定書發出以後,違法企業應該在接到處罰決定之日起十五日內將罰款繳至指定銀行和賬號。如不服可自決定書送達之日起60日內申請行政復議;或在決定書送達之日起六個月內向法院提起行政訴訟。

  如果在上述期限屆滿時,違法企業既沒有上訴,也沒有申請行政復議,且拒不履行處罰決定,環保部門可以申請法院強制執行。

  等到法院審查後對企業進行強制執行,此時,自下發行政處罰決定書之日算起,往往已經是一年以後。

  有時,法院還會因證據不足或種種原因而拒絕強制執行或無法強制執行。

  江蘇省句容市人民檢察院龐雲雲曾撰文指出,有的企業在法院強制執行之前即被轉讓,導致無法強制執行。有些企業已經建成,只能走另一個法律程序,法院也不能強制執行。現實執法中,環保部門責令企業停止生産,可能會拖上一年甚至幾年,造成污染擴大。

  瑞安市政協第十一屆五次會議第42號提案中曾舉過一個生動的例子,以此説明環保部門執法落實之難。

  潘岱化工園區中的鴻潤帶業有限公司,屬于非法染色行業,2005年生産,發現該公司未批先建直排廢水後,馬上進入立案程序。立案時間2005年3月22日,行政處罰告知書時間為2005年4月5日,行政處罰決定的時間為2005年5月12日,2005年8月22日按程序申請法院強制關閉。

  但是該公司無視法律,在一段時間後,擅自啟封法院封條恢復生産。後于2006年4月18日、2008年5月28日、2009年9月22日又分別被立案處理,于2010年9月1日受到法院強制關閉並作斷電處理。但該廠我行我素,拒不執行停産處理,又自行發電進行生産。市環保局及時又向法院再次申請強制關閉,于2010年10月18日對生産設備的進出水管路進行了切割,該廠又擅自連接好進出水管路。面對這樣一個目無法紀的企業, 2010年10月25日環保局和法院再次強強聯手,最終才得以將其關閉。

  提案中稱,環保執法部門沒有先予執行的權力,執法難度大。解決一件有污染的投訴件,只能通過司法程序予以立案,從現場取證到行政處罰事先告之書、行政處罰決定書作出,從申請法院強制執行到徹底停産,流程復雜時限長,一般需要6個月或一年多的時間。

  對于已立案的一些非法點,有些業主通過轉讓店鋪或更名經營方式逃避處罰。一些已取得工商營業執照的企業,法院執行時採取的不是全部停業處理,而是對其有污染的某個車間或廚房進行處置,執法力度較低,難以從源頭上解決違法經營、偷排超排問題等。

  中國人民公安大學教授邢捷坦言,環境執法難是近年來開展環保工作、查處環境污染事件中反映出的普遍難題,主要表現在環保部門的執法力量相對較弱,環境執法缺乏應有的權威性。由于沒有強制權力,環保部門經常會遇上取證調查的難題,陷入“企業無賴、環保無奈”的尷尬執法境地。

  聯動銜接

  2014年11月12日,國務院辦公廳發布了關于加強環境監管執法的通知。

  通知中指出,全面實施行政執法與刑事司法聯動。各級環保部門和公安機關要建立聯動執法聯席會議、常設聯絡員和重大案件會商督辦等制度,完善案件移送、聯合調查、信息共享和獎懲機制,堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象,實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。

  發生重大環境污染事件等緊急情況時,要迅速啟動聯合調查程序,防止證據滅失。

  而就在之前的一個多月,廣東省佛山市公安局經偵支隊環境犯罪偵查大隊和順德區公安局經偵大隊環保中隊同時揭牌成立,正式宣告廣東省有了自己的專職“環保警察”。

  佛山市環保局副調研員沈成興在接受媒體採訪時表示,與環保監察人員相比,警察有刑事執法權,可以依法強制扣押、刑事拘留。“可以説有環保警察在場,我們執法多了幾分底氣。”

  事實上,自2006 年河北省安平縣成立了全國首家環保公安“安平縣環境保護派出所”之後,山東、河北、浙江、安徽、江蘇、雲南等省的許多城市也紛紛成立了專職的環保警察隊伍。

  2017年,北京市政府工作報告將“組建環保警察隊伍,強化環境監管執法”寫入其中。1月18日,北京市公安局環境食品藥品和旅遊安全保衛總隊成立,下設環境保護支隊,滿編50人,警員均是北京市公安局各單位的精英,辦案經驗豐富。除此之外,各公安分局也將陸續組建自己的隊伍。

  北京市環境監察總隊的李斌告訴《中國新聞周刊》,目前,北京市公安部門和環保部門配合密切,已經建立了聯合執法長效機制,北京市環境監察總隊下設環保公安聯合執法行動辦公室,有公安部門人員常駐其中。

  在今年兩會上,環保部部長陳吉寧指出,要運用好刑事和民事等多種法律手段。通過配合高法、高檢出臺《關于辦理環境污染刑事案件適用法律問題若幹問題的解釋》,聯合公安部、高檢制定實施《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》,過去行政執法採用的很多證據刑事證據接不上,很難把它作為刑事案件來處理。通過這些工作,去年全國移送涉嫌環境污染犯罪案件共6064件,比2015年增長37%。

  除了要加強與公安機關和司法機關的聯動銜接,多位受訪的環保執法人員告訴《中國新聞周刊》,更重要的是,要加強負有環保職責的政府各部門之間的執法聯動,轉變觀念。

  江蘇省句容市人民檢察院龐雲雲在《環境執法困境及出路探析》一文中明確指出:環保執法長期面臨的困境是,缺乏聯動執法機制協調合作。在基層環境執法中,環境保護長期以來被認為是環保部門一家的事情,因此這種環保“單打獨鬥”的問題一直沒能得到解決。

  中部某省一位不願具名的環保部門人員告訴《中國新聞周刊》,該省省委辦公廳明明已經專門發文明確了各廳局、省直各單位所承擔的具體環保職責,但在具體實踐中,“包括一些處級幹部仍然存在一種觀念,一説環保就是環保部門的事兒。”

  他舉例稱,比如按照規定,農村垃圾歸省住建廳來管,而農村的整體環境建設和宣傳歸口到省委農辦,農田的污染則歸省農業廳,職責很明確。“但是你一説有一個提案建議,他們(有關部門)就説‘那環保呢?’就是什麼事兒都要把你(環保部門)拉上。觀念還沒轉變過來。”

  前述省級環保執法人士也指出,環保部門的弱勢主要表現在“總是後知後覺”。等到已經産生了污染環境等問題,環保部門才去設法解決麻煩,但如果前期能夠將關口前移,比如産業部門在企業生産時就對其在原材料選擇、能耗工藝、排放設備等方面嚴加把關,環保部門的壓力就會減輕很多。

  “現在他們(産業部門)的態度是,我們只管生産,然後産品生産出來,污染了環境,你們(環保部門)來治。這就相當于火著起來了,你設法去撲滅,那為什麼不在沒著火的時候把易燃物轉移掉呢?”他説。

  因此,他建議,應該將控制污染的端口前移,需要加強産業、工信、發改、農業等負有環保職責的各部門之間的聯動協調。

  陳吉寧在2017年全國環境保護工作會議上指出,環境保護是一項綜合性工作,從來都不是環保部門一家的事,需要多部門統籌協調、齊抓共管、綜合管理。

  他表示,正在開展的省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革中,一個重要思路就是明確地方政府各部門的環保職責,建立各部門保護環境的協調協作機制。“抓發展的抓環保,抓産業的抓環保,抓建設的抓環保,形成齊抓共管的工作格局。”

  力量薄弱

  2015年9月9日下午15時許,濟南市大氣污染防治督查組的工作人員剛剛結束了對一處渣土場揚塵污染問題的檢查。突然,三輛車直奔兩輛執法車而來,將其堵住,十多名手持橡膠棍和磚頭的不明身份人員隨即下車,開始對督查組的4名執法人員進行圍攻毆打,並于十分鐘後揚長而去。

  公眾注意到,此事件中執法人員僅有4人,算上司機也只有6人,面對十多名歹徒,局勢完全是一邊倒。

  濟南市環境監察支隊支隊長謝強對媒體感慨,事件發生時,濟南市在編環保執法人員僅300余人,其中市環境監察支隊僅76人,各區縣監察支隊也不過200余人。“全市11個區縣,算算有的區縣監察支隊只有十幾個人。”

  中國民主促進會中央委員會在2016年2月發布的《關于加強環保執法能力建設的提案》中引述了一組數據:據統計,2013年,我國規模以上工業企業數量為36.9萬個,規模以下的工業企業數量更是數量眾多,此外還有大量涉及粉塵排放的建築業工地、涉及油煙治理的餐飲企業。

  而2013年我國環保係統共有21.2萬人,其中環保機關人員5.3萬人(佔25%);環境監察人員6.3萬人(佔29.6%);環境監測為人員5.8萬人(佔27.3%)。

  提案中明確指出:在一些區縣,環境監測大隊的人數僅在個位數,卻需要管理上千家企業。從工作量上看,執法人員擔負著十幾部環保法律法規、數十項環保標準的執行任務,有些地方還要負責核實企業的各種排污數據等很多額外工作。此外,還有很多工業企業特別是規模以下企業以及非法企業藏匿在山區或偏遠農村,前往監測以及執法的時間成本、人力成本很高。

  環保部原總工程師楊朝飛告訴《中國新聞周刊》,在區縣一級,有環保執法業務能力的人是有限的。一方面是由于大多數基層環保執法人員不是環保專業出身,很多為復轉軍人;另一方面是培訓沒有跟上。

  楊朝飛還指出,除了人員不足、專業知識缺乏的問題,環保執法人員一直沒有全國性的統一執法服裝,這是一個多年沒有解決的老問題,使得執法的強制力和威懾力降低,不利于執法。

  此前,在新《環保法》正式實施半年後,新華社記者在京津冀地區調查發現,不少地方環保部門表示,目前環保執法隊伍面臨的一個尷尬是:環境監察部門並不在國務院規定的行政執法序列當中。因此,在用車、著裝等方面都面臨不少問題。此外,經費不足也是困難的一部分。

  河南省一位不願具名的環保執法人員對《中國新聞周刊》透露,以河南為例,縣一級環保部門在編的執法人員大約為十幾個人,更多的執法人員是與環保部門簽訂協議的臨時工,這些人的工資不能被納入同級政府財政,只能靠其所在的環保部門自收自支。而排污費,就是環保部門的重要收入來源之一。

  “如果貓靠老鼠為生,老鼠都沒有了,貓不就餓死了?!”他説。

  在今年的全國兩會上,陳吉寧表示,在提高環境監管執法能力方面,目前主要有三項工作,其中之一就是推動環境監察執法體制改革。

  2016年9月22日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,意見指出,依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段,將環境執法機構列入政府行政執法部門序列,配備調查取證、移動執法等裝備,統一環境執法人員著裝,保障一線環境執法用車。

  地方幹預

  中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘認為,在近幾年中央高壓的環保態勢和環保部督查組親自帶隊檢查的背景下,依然發生了濟南事件,可以反映出一個問題:有些地方政府對環保仍舊不夠重視,或者是表面上重視,背地裏卻“睜一只眼閉一只眼”。

  多位受訪者對《中國新聞周刊》表示,目前,一般的大型企業不敢明目張膽地阻礙執法,現實中遭遇的妨礙環保執法的涉事企業,大多為小型的“散亂污”企業,如家庭式作坊或鄉鎮企業,他們的環保意識和環保觀念都嚴重滯後。

  前不久,環保部針對重污染天氣組織的專項督查情況通報表示,在督查中發現,一些地方政府存在不作為、慢作為的現象。

  對于近期發生的多起阻礙環保執法事件,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為,環境違法違規事件大規模反彈,表面原因是,在前不久結束的取暖季節和兩會期間,很多企業因為執行地方的錯峰生産計劃被限産或停産,影響了生産計劃,導致目前反彈式的生産擴大和排放總量增加。但深層次的原因其實是,一些地方黨委和政府沒能做好經濟增長和環境保護的平衡,在轉型期建立節能環保的高附加值産業結構和産業布局方面仍存在局限和不足。

  河南某縣環境監察支隊成員王博告訴《中國新聞周刊》,“講情”現象是當地環保執法的最大障礙。“經常遇到的情況是,我們把工作做了,上面説停(對違法違規企業減弱懲罰力度),領導發話了,下面人聽還是不聽?”

  他感慨,因為領導“講情”,工作無法順利開展,但如果遇到督查組下來檢查,環保部門的人員還要承擔責任,這使得很多基層環保係統人士在工作時毫無動力。

  中國人民大學環境學院院副教授石磊認為,環境執法受阻有多種原因,其中之一就是一些企業仗著背後有“保護傘”,不把檢查放在眼裏。

  一些基層環保執法人員也透露,環保人事權在地方,在環保與地方經濟發展衝突時,一些地方黨委、政府往往要求環保部門服從“發展大局”,有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查。尤其是市、縣環境執法到位難度相當大,即便對違法企業處罰,也存在“虛”多“實”少,導致一些小企業的違法行為痼疾難除。

  十八屆五中全會上,習近平總書記將地方環保管理體制中存在的突出問題概括為四個“難”:一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任;二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的幹預;三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求;四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。

  針對環保人事權的問題,為了有效破除地方保護主義,落實地方政府的環保責任,2016年9月22日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。

  環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤指出,在解決地方保護主義對環境監測執法的幹預方面,《意見》主要從三個層面破解:一是體制上,省級環保部門直接管理市級環境監測機構,確保生態環境質量監測數據真實有效;市級統一管理行政區域內的環境執法力量,依法獨立行使環境執法權。二是保障上,駐市級環境監測機構的人財物管理在省級,縣級環保部門的人財物管理在市級。三是領導幹部管理上,縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理,市級環保局領導班子由省級環保廳(局)主管。

  垂改試點後,雖然縣級環保部門的人財物管理被統一收歸上級環保主管部門,但王博指出,在現實環保執法實踐中,要想絕對地獨立執法,破除地方政府的幹擾非常困難。

  他向《中國新聞周刊》舉了一個例子:有一次,他的同事李某在執法時再次被領導“講情”。李某拒絕,聲稱垂改後他是市環保局的人。

  縣政府有關人員回了一句話:“那你的小孩去市裏面上學吧,別留在我們縣。”(記者 霍思伊)

  (應採訪對象要求,文中王博為化名)(本文首發刊載于《中國新聞周刊》總第801期)

  環保執法這些年:從督查到督察,從查企到督政

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【糾錯】 責任編輯: 聶晨靜
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