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新環保法實施兩年:配套立法建設亟待加強
2017-05-02 08:10:22 來源: 法制日報
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  2015年1月1日,修改後的環境保護法開始施行。這部被稱為“史上最嚴”“長出牙齒”的法律實施兩年多,效果如何?

  4月20日,中國政法大學環境資源法研究所發布了新環境保護法實施效果評估報告。報告顯示:新環保法在我國的生態文明建設中確實發揮了很重要的作用,各地對環保工作重視程度有所提升,環境監管執法力度明顯加大,社會各界關注環保、f參與環保的氛圍明顯提升。但在落實政府責任和提升企業守法意識、推進環境信息公開等方面仍顯不足。

  報告課題組組長、中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發近日對《法制日報》記者直言,兩年時間,“成效與挑戰並存”。

  部分省已啟動垂管改革

  報告指出,環境執法能力整體有所提升,基層環保執法能力建設尚需加強。新環保法實施後的兩年內,環境保護主管部門為了適應環境保護執法的需要,大力開展了環境執法能力建設。

  在機構建設方面,2016年的環境監察執法機構數比2014年增長24%。環保主管部門加強在崗執法人員的培訓,提高執法人員素質。新環保法頒布後,環境執法人員全部受到培訓的有10個省、自治區、直轄市。

  在執法人員素質提升的同時,環境執法的財政投入也大幅連續增長,2016年環保部在環境執法能力建設方面的投入比2015年增長107%。有六成以上的省級環境監察機構在執法用車建設上達到了三級建設標準。

  為了減少地方保護對環境執法的掣肘,根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》規定,開始在省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點,部分省作為試點地區已啟動垂管改革。

  新環保法的實施,帶動了環境執法能力的整體提升,但在一些經濟欠發達地區,特別是市、縣級環境保護主管部門,仍存在編制過少、執法人員學歷偏低、專業人員缺乏、經費不足、執法設備落後等問題。

  【專家建議】 王燦發認為,應加快環境監察體制改革,將環境監察執法編制轉為行政公務員編制,並提高基層執法人員待遇。同時,提升基層環境執法人員的專業能力和水平,規定進入環境執法隊伍人員的專業資格和條件,防止濫竽充數。進一步加強環保執法與司法的銜接,加強法院、檢察院、公安等部門的專業化培訓,建立完善環保部門與其他部門的多部門聯動聯合執法機制。

  不依法公開問題較普遍

  在政府環境信息公開方面,報告指出,大多數環保部門能夠按照新環保法的要求主動在其官方網站公開涉及環境質量、環評、環保驗收、行政處罰、行政收費和重點排污單位名錄等方面的信息,且有較多環保部門在政府環境信息公開方面的做法已超出了法律規定的最低要求。

  許多省、市環保部門不僅公開了環境行政許可、行政處罰的基本信息,還公開了相關行政許可、處罰決定的全文。2016年依法全文公開環境影響報告書佔比由2015年的71%提升至77%,但政府環境信息公開距立法要求還有一定差距。

  據公眾環境研究中心對120個城市環境信息公開的調查評估顯示,達到60分以上的僅有21個,而40分以下的有28個。尤其是在重點排污單位名錄和排污費使用信息公開方面,不依法公開的問題比較普遍。同時,企業環境信息公開的情況尚無大的改觀,企業超標排污的情況仍然存在,甚至有相當部分的國控企業也存在超標排污情況。

  【專家建議】 王燦發説,對省以下環保部門信息公開情況應定期考核,對考核不合格者,應依法依規追究責任。對應依法公開的企業環境信息,實行強制公開。對拒絕公開企業環境信息的,應依法查處。同時應全面整合環境信息發布平臺,由環保部門負責統籌環境信息公開工作和統一公開平臺建設,減少公眾查閱環境信息的障礙。

  提高公眾環保法律意識

  新環保法對保障公民環境知情權、參與權、監督檢舉權、貢獻受獎權、損害求償權的實現提供了法律保障,公民行使環境權利意識不斷提高,行使權利實際行為也不斷增多。

  在損害求償權方面,報告查詢到的環境私益民事案件的數量逐年遞增,其中2016年的案件數為1707件,大于2014年和2015年的總和。

  但公民對環境保護義務的了解和履行仍有不小差距。許多人很少了解和掌握,也難以自覺履行環境保護義務。如對生活廢棄物分類放置的義務、不使用嚴重污染環境産品的義務、不在禁區內露天燒烤的義務等,許多人都不能自覺履行。

  報告顯示,有47%的受訪者坦言不對垃圾分類,還有19%分類後扔進同一個垃圾桶,這為垃圾集中處置增加了難度。報告分析主要原因,是由于垃圾分類程序繁瑣,市政方面收集分類處理能力欠缺以及缺少指導和獎懲措施等。

  【專家建議】 為提高廢棄物分類義務履行,王燦發建議,從技術上提高分類的便捷性,同時也要加大環衛分裝、分運設備的投入。政府、社會組織、媒體需進一步加大環保法宣傳貫徹力度,增強全社會環境法治意識,形成尊法、學法、守法、用法的良好社會氛圍。鼓勵開展多形式環境保護活動,提升全民環境保護參與度。

  跨區執法應建合作機制

  新環保法不僅規定了政府及其環境保護主管部門的職責,還規定了縣級以上人民政府有關行政主管部門的環境保護職責。

  為促進重點流域水污染治理,2016年5月,國家發展和改革委印發《關于下達重點流域水污染防治2016年中央預算內投資計劃的通知》,下達26個省(區、市)中央預算內投資共47億元,用于支持重點流域水污染防治相關設施建設,促進了重點流域水污染防治設施建設和運營。

  工信部先後發布了各行業2016年至2020年的發展規劃和規范條件,嚴格規定了各行業能耗、物耗、環保、質量和安全等標準,並通過行業準入條件,嚴格控制新增産能,通過安全環保和差別化電價、水價等措施,積極引導企業轉型升級,有利于淘汰落後和化解過剩産能。

  農業部為貫徹法律規定,落實本部門職責,發布了《到2020年化肥使用零增長行動方案》和《到2020年農藥使用零增長行動方案》。同時,中央對這兩項行動給予了大量政策和資金扶持。

  住建部根據環保法第三十五條規定,在城鄉規劃與建設過程中強化了環保和生態理念,從受損環境的治理與修復和環境生態功能的提升兩大方面,多措並舉推進生態城市建設。

  各地紛紛制定符合各自行政區劃特點的地方行動方案,並出臺了各項措施,為目標的實現保駕護航。

  報告指出,環境保護需各級人民政府、各部門相互協作和配合,其中最重要的就是通過信息共享避免重復建設、重復投入、重復勞動。

  【專家建議】 王燦發認為,各部門制定的有關環保方面的規章和規范性文件及標準,應相互徵求意見,避免不同部門就相同事項作出相互矛盾的規定。跨行政區的環境執法應建立合作和相互支持機制,防止因管轄區不同而放縱違法行為。

  配套立法建設亟待加強

  報告認為,在新環保法生效前後,環境保護部及有關部門制定和發布了一係列法律法規,從而保證了環保法中規定的一些重要制度和措施得以順利執行。

  為了保障新環保法各項規定有效實施,在新環保法頒布以後,環保部就單獨或會同有關部門制定實施各項制度和措施的具體規定。先後發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生産、停産整治辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》等35項有關環境執法的配套規章和規范性文件,並發布了65項環保標準,使得環境執法依據具體化、程序化、規范化,解除了執法人員在適用法律時的困惑和疑慮。

  同時,報告指出,一些應當配套的行政法規尚未出臺,一些應當修訂的法律尚未完成修訂,從而影響了環保法的實施。

  【專家建議】 王燦發提出,應加強與環保法相關的配套立法建設,包括《排污許可證管理條例》《環境監測條例》《生態紅線劃定管理條例》、土壤污染防治法、自然保護區法等法律法規。另外,水污染防治法、放射性污染防治法、固體廢物污染環境防治法的修訂,也應加快步伐。(記者朱琳)

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【糾錯】 責任編輯: 徐宙超
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