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南寧探索推行水環境治理的PPP模式
2019-09-24 10:11:52 來源: 中國環境報
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  廣西壯族自治區南寧市大力開展內河整治,打造“中國水城”,但受制于資金、理念和技術等因素,整治效果未達預期。

  為此,南寧市選取竹排江上遊植物園段(那考河)流域治理項目作為首個PPP 項目,先行先試。

  專業的人做專業的事。南寧市聘請專業的交易顧問和技術顧問,借助外腦力量對PPP 項目的技術路線、交易結構、投資回報、績效考核等核心邊界條件進行優化設計,採用 DBFO(設計—建設—融資—經營)的運作方式,按照“全線多斷面考核、按效付費”的理念,構建了“水質、水量、防洪”三合一績效考核辦法,政府依據績效考核結果向項目公司付費。

  目前,那考河由“納污河”變身為濕地公園,水質狀況及環境景觀明顯改善,為河道治理探索出了可行的實施路徑。

  優化技術路線、交易結構等核心邊界條件

  為確保打造高品質示范樣本,項目實施機構聘請專業咨詢顧問機構(團隊)提供交易顧問和技術顧問服務。

  項目咨詢機構結合海綿城市、全流域係統水環境治理技術和理念,經過市場測試和與政府相關部門反復討論,對項目的合作內容和技術路線重新進行了論證。項目建設內容由原可研報告中的四部分調整為七部分,在原河道整治工程、河道截污工程、河道生態工程、沿岸景觀工程的基礎上增加了污水處理廠建設工程、海綿城市示范工程和信息監控工程,調整後總投資約 10.01億元。項目建成後,水質達IV類標準,監控斷面最小流量不得低于同點位、同水文期多年平均徑流量的 60%,河道行洪滿足 50 年一遇標準,抽排按雨洪同期最大 24 小時 20 年一遇排澇標準設計。

  與傳統的政府自行建設或者採用 BT(建設—移交)模式相比,PPP 項目其他商務邊界條件的創新設計優勢明顯。

  建立長效機制。根據南寧市水功能規劃的要求(2020 年竹排江上遊植物園段水質達到V類,2030 年達到IV類)和社會投資人的合作意願,確定十年合作期。

  建設運營一體化。基于質量改善的全流域治理,項目採用 DBFO 的運作方式,給予社會投資人充分優化設計的權利,合作期滿將項目資産和經營權移交給政府。

  風險合理分配。根據風險最優分配原則、風險收益對等原則和風險有上限原則,將項目用地風險、政策風險、法律風險、審批延誤風險和上遊水質不達標風險等分配給政府方承擔,而主要的建設風險、運營風險由社會資本承擔,對于不可抗力、宏觀經濟和行業政策規定變化風險雙方共擔。風險分配的結果落實到 PPP 項目協議中。

  建立激勵相容的回報機制。採用流域治理服務費的形式使社會資本獲得回報,將河道治理後,以影響商業開發産生的收益作為激勵項目公司的抓手,並建立超額收益共享機制,激發社會資本積極性。

  按效付費。破解項目實施與水環境改善挂鉤難題,以結果為導向,建立了全部流域治理服務費與績效考核結果挂鉤機制,即當且僅當績效考核結果不低于90分時,項目公司才可以得到PPP項目協議中約定的流域治理服務費;若績效考核結果為 60分~90 分,則相應扣減當期的流域治理服務費;若績效考核結果小于 60 分,則當期政府方不向項目公司支付流域治理服務費,直至績效考核結果合格後一並支付,支付比例為約定流域治理服務費的 65%,倒逼社會資本從全流域著眼,重視項目建設、運營質量和環境治理效果。

  在績效考核體係上,抓住主要矛盾。建立三合一的績效考核指標體係,分別在那考河幹流及支流流域內上、中、下遊設置了四個監控斷面和監控點,建立了水質、流量、配套設施的維護、植物撫育養護和日常保潔管理等為主要指標的考核體係,其中,尤其注重水質指標,水質在績效考核指標體係中的得分權重達到 68.49%。

  規范採購程序,創新採用競爭性磋商方式

  考慮到此項目的重大性和社會影響,工作小組決定由南寧市政府集中採購中心作為本項目社會資本採購的代理機構。項目創新地採用了競爭性磋商的採購方式(競爭性磋商方式適用于技術工藝復雜、項目邊界條件不清晰、需要與社會投資人進行多輪互動溝通才能確定採購需求的項目)。

  此種採購方式既採納了競爭性談判的多輪響應,又結合了公開招標的綜合評審,與本項目特點非常契合。

  但由于此項目發布採購公告時,《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》尚未頒布,咨詢機構結合徵求意見稿擬定了採購文件,在採購過程中出現了競爭不足和與後續頒布的管理辦法衝突的問題。

  2015 年 1 月 23 日,在磋商階段,僅兩家社會投資人遞交了響應文件,少于發布採購公告後才印發實施的《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》中要求的不低于三家的規定。

  面對如此突發狀況,採購代理機構、財政部門和咨詢機構紛紛積極尋找解決辦法,與財政部相關部門聯係溝通,經財政部相關部門研究同意,根據“法不溯及既往”的原則,採購程序正常進行。

  經最終評審,確定北京城市排水集團有限責任公司為中選社會資本。

  2015 年 2 月 12 日,代理機構向中選社會資本發出《中選通知書》。採購人和中選社會資本雙方在 2015 年 2 月 26 日簽署了 PPP 項目協議,2015 年 3 月 19 日,項目公司即南寧北排水環境發展有限公司成立。

  雙方風險分擔,政府適度監管,助力項目順利執行

  2015 年 6 月,項目正式開工建設。根據 PPP 項目協議的相關約定,項目公司負責設計、融資、建設和運營本項目,南寧市內河管理處代表的政府方需負責項目用地的徵地拆遷,上遊養殖戶及項目范圍內污染源監管,項目所需水、電和道路設施等外部配套設施的協調提供。

  PPP 協議簽署後,政府方對于徵地拆遷的補償力度和重視程度均有了很大提高,做了大量的工作。

  南寧市政府通過發布《南寧市人民政府關于劃定畜禽養殖禁養區和限養區的通告》等,支持那考河上遊禁養區內的養殖點清理工作,對合法養殖點進行整改,提高養殖廢水排放標準並加大監管力度,改善了河道上遊來水水質,統籌推進全流域治理;對于項目建設和運營中所需要的水、電和道路等設施的配套,政府方也全力協調供水、供電等部門提供配合。

  項目公司則因地制宜地對項目進行設計,根據“外源截污、內源治理、清水補給、活水循環、水質凈化和生態修復”的六項原則,從全流域治理的角度進行優化設計:改變傳統用灰色設施的“工程治水”做法,注重對河道自然生態功能的修復;對污水採用分布式處理,就近截流進入污水處理廠,做到處理後回灌河道的水量不小于處理污水量的 90%,實現了水係上遊與下遊的水生態、水循環、水景觀、水安全的有機統一;採取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿城市技術措施,降低匯水區域面源污染物對河道的污染,同時達到景觀和功能完美的結合,提高了雨水利用,降低了補水能耗,並對公共綠地等進行海綿化改造,通過不同種類海綿化措施的有效串聯,把那考河及周邊流域建成了一個雨水控制整體聯動的大海綿體,達到了“生態治水”的目標要求。

  此外,為應對工期緊張的挑戰,項目公司採用施工組織扁平化、多點同步推進建設等方式搶工期。

  經過約 18 個月的建設, 2016 年 11 月 26 日,項目進入試運營期,2017 年 3 月 1 日,項目正式進入運營期。

  在項目建設過程中,雙方通力合作。由于部分用地涉及軍隊、鐵路線路等,拆遷協調較為困難,經過與項目公司協商,通過優化設計等技術手段解決了土地難題,經過優化設計的項目總投資約 11.9 億元,仍低于原可研的估算投資額。

  項目的成功實施,達到了“引資”“引智”和“引制”三大效果,還實現了良好的經濟、社會和環境效益。

  項目明顯帶動了項目周邊區域的價值提升,年接待遊客超 30萬人,促進了旅遊等相關産業的發展,産生了較好的經濟效益。

  社會公眾對流域治理的滿意度達 90% 以上,本項目年均接待參觀學習 1000 余人次,接待海綿城市學習交流及環保科普等人員超 500 人次,極大提升了市民滿意度和南寧作為“水城”的良好形象。

  環境效益方面,年污水排放量減少 1300 萬立方米以上,實現 COD 削減量不低于 1300噸,氨氮削減量不低于 280 噸,河道生態補水量超 1000 萬立方米,回用水和綠化灌溉取代自來水量分別達到 100 萬立方米以上,海綿城市滲滯蓄凈用排蓄存凈化利用雨水量達到 150 萬立方米以上。區域生態物種持續改善,水土流失現象得以控制,降雨水體面源污染情況得到有效控制,達到了可持續的治理效果。

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【糾錯】 責任編輯: 徐一嫣
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