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科學搭建PPP監管架構
2019-09-10 08:54:53 來源: 中國財經報
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  對于國內PPP項目監管實踐,構建科學的監管架構已經是迫在眉睫。這個監管模式應是完整而又規范的監管鏈條,集成了事前監管、事中監管和事後監管。這個鏈條應該貫穿于PPP項目實施全過程,包括前期論證、項目採購、建設準備、工程建設、運營服務和項目移交等環節。

  PPP監管實踐中的兩個傾向

  國內PPP監管實踐中經常出現兩個傾向。

  一是“輕”監管。政府方基本不參與項目實施過程管理,一般在出現問題時才會介入。在這種監管模式下,政府方不掌握項目實施重要信息,對社會資本方履約能力缺乏監測,工程質量和運營服務質量主要通過行政監管。輕監管産生通常有兩種原因,一種原因是不願意監管,如政府方限于人手緊張,存在“多一事不如少一事”心理,當然也有個別項目存在“監管俘獲”問題,利益尋租導致不願意監管;另一種原因是不會監管,對政府方PPP模式本身是一個新生事物,PPP監管更是陌生領域,如何管和怎麼管都是專業問題,根本無從下手。

  二是“重”監管。政府方不僅參與到項目實施全過程,還動用行政管理和公眾監督等形式,使社會資本方感覺到自主經營權受到嚴重影響甚至是剝奪。在控制隱性債務的背景下,政府付費類和可行性缺口補助類容易産生重監管現象。由于未能正確把握好政府監管權力與項目公司自主經營權的合理界限,很容易出現“越位”現象,甚至套用傳統政府投資監管模式,嚴重幹擾了項目公司自主經營。

  監管實踐傾向的潛在風險

  不同的監管導向會産生不同的潛在監管風險,不能正確處理會嚴重影響項目實施。

  一是“輕監管”模式下的潛在風險。

  在這種模式,主要潛在風險主要有:項目産出不達標風險,由于PPP監管缺位,主要依靠行政管理約束項目公司經營行為,如在運營階段容易産生服務質量低水平運行甚至不達標問題;項目績效考核易淪為“走形式”,容易在考核細則、權重設置、專家構成、項目整改等方面進行操作,致使績效考核的有效性不足;在建設階段容易産生投資失控問題,尤其對于政府付費項目和可行性缺口補助項目,造成政府財政支出壓力增加。

  二是“重監管”模式下的潛在風險。

  對于“重監管”,主要潛在風險是:容易導致出現“以考代管”的現象,即政府將凡是能夠涉及到的管理事項全部納入到績效考核范疇,造成本身可以通過預警、協調和溝通等方式解決的問題,卻需要通過績效考核途徑解決,很容易造成矛盾堆積和激化,産生大量的利益博弈;一些財政收支困難的地方通過強化績效考核轉移地方收支壓力,尤其在當前降費減稅的政策背景更是容易加劇這一現象;重監管通常意味著管理成本增加,易轉嫁于項目公司;易誘發權力尋租現象。

  搭建科學的PPP監管架構

  搭建科學的監管架構,重點保證政府方“不缺位”和“不越位”,正確發揮自身作用,應遵循四個基本準則。

  一是應明確PPP監管范圍,正確區分履約管理與行政監管的界限。

  從定位角度而言,PPP監管概念的范疇大于履約管理,涵蓋了履約管理。履約管理是基于PPP合同,通過明確實施機構、項目公司、社會資本方各方角色與職責,構建相互協同的組織架構和工作機制,實現PPP項目規范、有序、高效運行。行政監管則具有強制力,政府方可以通過行政處罰的方式強制社會資本方行為。PPP監管應以履約管理為主,以PPP合同為依據,雙方處于平等地位,嚴格限定行政監管的使用條件與范圍,避免對社會資本方形成不平等地位。

  二是正確界定實施機構、項目公司、總包單位之間的角色與職責。

  實施機構對PPP項目全周期開展監督管理,其權利依據來源于PPP合同;項目公司是PPP項目的法人主體,負責投資、建設、運營、移交等,其權利與義務源于PPP合同,超出PPP合同部分受到行政監管制約;總包單位是由項目公司負責選擇,主要在建設階段負責項目建設。

  三是合理定位實施機構的權利結構。

  實施機構在履約管理中既要不缺位,又要不越位。嚴格履行自身三種權利,即知情權、監督權和介入權。知情權是一項基本權利,貫穿PPP項目全周期;監督權是一項有選擇的權利,是實施機構針對PPP項目的重點領域的重點事項開展監督;介入權是一項救濟權利,即當項目運行出現了重大風險,實施機構需要介入到項目管理。

  四是科學把握不同項目類型對權利關係的影響。

  項目公司是業主單位,享有項目法人的權利,擁有自主經營權,對項目投資、建設和運營擁有決策權,但這種權利並不是絕對性的。從權利來源角度講,項目公司作為項目業主,其資格源于PPP合同,受到合同相對方——政府方的制約。這種制約根據不同PPP項目類型呈現明顯差異。對于使用者付費項目,項目公司承擔了投資、建設和運營風險,政府方主要行使知情權及對項目産出質量與效率行使監督權;對于涉及政府按項目績效付費的項目時,政府承擔了支付責任,承擔潛在的風險,項目公司就不能享有完整的法人權利,需要向實施機構讓渡部分權利,尤其在投資控制方面,實施機構需要在工程設計、招標採購、工程變更等方面行使監督權,避免承擔過大的潛在風險。 (作者單位:國信招標集團股份有限公司)

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【糾錯】 責任編輯: 吳君蒙
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