2012年2月13日，在位於波斯灣的美國海軍航空母艦“亞伯拉罕·林肯”號上，F/A-18E 超級大黃蜂戰機降落在甲板上

文/孫遠

編輯/吳美娜

　　美國駐卡塔爾大使館10月1日公布了總統特朗普9月29日簽署的一項行政令，內容為美國承諾保障卡塔爾安全，強調對卡塔爾“領土、主權或關鍵基礎設施”的任何武裝襲擊將被視為對美國和平與安全的威脅；稱美方政策是保障卡塔爾安全和領土完整免受外部攻擊，並採取包括外交、經濟在內的一切合法和適當措施，“必要時”採取軍事手段，以維護兩國利益、恢復和平與穩定。

　　這是9月9日以色列空襲卡塔爾後，美國對地區盟友卡塔爾作出的首次實質性回應。

　　以色列空襲卡塔爾一度引發外界對美國與海灣阿拉伯國家安全關係的質疑，也在一定程度上損害了美國在中東的聯盟信譽。卡塔爾外交部10月1日晚發表聲明&&歡迎特朗普簽署這一行政令，認為此舉是加強兩國防務夥伴關係的重要一步。卡塔爾將繼續作為值得信賴的斡旋方，與美國及國際夥伴合作，應對共同挑戰，通過外交途徑推動解決衝突。　　

　　美卡信任危機看似由此翻過不愉快的一頁。但觀察家們普遍認為，以色列空襲卡塔爾造成的隱形殺傷力太強，引發的海灣國家對美“信任地震”烈度太大，尤其是在當前新一輪巴以衝突來到兩周年這一重要時刻，各方面臨內外部壓力普遍增大，儘管特朗普高調宣布對卡塔爾安全承諾升級，但本質上仍是“雷聲大，雨點小”，很難讓海灣國家完全相信美國是“安全靠山”。而行政令本身暗藏玄機，可能為美國在整個中東的行動邏輯乃至美國中東戰略增添新注腳。

權宜之計考量多

　　特朗普簽署的這項行政令提出對卡塔爾安全承諾升級，背後至少包含三重考量，大部分是為應付眼前危機，並非出於深思熟慮和着眼於長期合作。

　　一是修復美國在海灣地區的盟友形象和安全保障聲譽。長期以來，美國為海灣國家提供軍事保護，為海灣安全以及美國在海灣的戰略安全構築根基，海灣國家也始終信奉“安全靠美國”這一信條。此次美國放任以色列空襲卡塔爾，讓海灣國家對美國的安全承諾信心受挫。

　　二是將卡塔爾推向“準北約盟友”地位。迫於美以特殊盟友關係和以色列的絕對安全訴求，海灣國家在美國中東聯盟體系中的地位低於以色列。此次特朗普向卡塔爾的安全承諾，與北約給予成員國的安全保障非常相似。《北大西洋公約》第五條明確規定，美國等成員國同意，對北約組織中一個國家發動武裝攻擊“應視為對所有國家的攻擊。”雖然這種“集體自衛”性質的安全承諾，既與美國對土耳其等北約盟友的法律性承諾存在較大差距，也不同於美國對以色列的安全保障，但無疑提升了卡塔爾在美國中東戰略中的地位。

　　一些觀察家認為，特朗普政府這一舉動可視為對沙特阿拉伯與巴基斯坦9月17日簽署共同戰略防禦協議的回應。其他海灣國家是否會效仿沙特尚不清楚，但美國將卡塔爾推向“準北約盟友”地位，堪稱“急剎車”止損避險，避免美國與海灣國家的聯盟關係發生大面積松動。

　　三是為推動落實美方提出的加沙地帶停火“20點計劃”鋪路。特朗普對卡塔爾安全承諾升級正值其提出這一計劃時，希冀獲得卡塔爾等海灣國家的支持，尤其是希望卡塔爾可以繼續發揮斡旋調停作用為美方唱和助力。卡塔爾長期都是美國與以色列以及哈馬斯之間的關鍵調解者。

各自期許難滿足

　　行政令既出，具體效用將如何？至少從目前看來似不樂觀。特朗普政府的“安全支票”兌現，仍面臨多重挑戰。

　　首先，該行政令並不具備條約約束力，不僅未必能兌現，到下一屆總統也可以將其一腳踹開。頒佈行政令是美國總統的特權，往往用於聯邦事務、外交和軍事等，但如果動用大量美國資産保衛卡塔爾，其有效性和實操性就令人質疑了。

　　通常，只有經過美國參眾兩院批准的條約或國際協議才具有法律約束力。但美國對外採取有限規模軍事行動的決定權掌握在總統手中，這就使得特朗普對卡塔爾的安全承諾升級虛虛實實，難以把握。

9月11日，在位於紐約的聯合國總部，卡塔爾首相兼外交大臣穆罕默德（前排中）在安理會中東局勢緊急公開會上發言

  其次，美國對卡塔爾的安全承諾升級並未提及美國的關鍵軍售問題，尤其是滿足美制F-35戰機訴求。以色列已裝備美國最先進的F-35戰機，但為確保自身在中東地區的絕對制空權，以色列明確反對美國向地區其他國家出售該戰機，包括已經或正在積極與以色列實現關係正常化的海灣國家。

　　可以説，向卡塔爾或其他海灣國家出售F-35戰機，才是衡量美國安全承諾升級“含金量”的關鍵指標。缺乏這一顯性指標，美國的安全承諾更像是一種象徵性安全背書，難以促使美國與海灣國家安全關係發生本質性戰略升級或轉型。

　　此外，美國希望以安全承諾升級換取卡塔爾繼續穿針引線，斡旋巴以衝突，卡塔爾順水推舟，恢復斡旋者角色，借機夯實對美關係。儘管卡塔爾在推動哈馬斯認可“20點計劃”上取得了一定進展，但若要游説哈馬斯按照美以意願完全接受“20點計劃”仍有難度。目前，哈馬斯和以色列只是加沙停火第一階段協議，未來仍存變數。

承諾可能成脅迫

　　即便此次美國對卡塔爾的安全承諾能夠落實，其背後仍存在諸多前提條件。

　　其中一大要義，是美國的安全承諾兌現建立在卡塔爾等海灣國家不得對美方在中東的核心利益構成威脅基礎上。如在軍售方面，因無法從美國獲得F-35戰機，卡塔爾等國開始將採購目光投向美國之外的第三方，但遭到美國脅迫與阻撓。這種情況下，美國的安全承諾實際上也可能成為對其盟友實施脅迫外交的重要工具，被用來捆綁和牽制其海灣盟友。

　　再者，美國的安全承諾兌現不會危及以色列核心利益。儘管以色列保證不會再對卡塔爾發動類似襲擊，但卡塔爾長期在美以與哈馬斯之間扮演“聯絡人”角色，未來仍不能排除成為以色列“定點清除”行動的附帶受害者。倘若類似情況再發生，美國將如何兌現對卡塔爾的安全承諾？從美國長期偏袒以色列的態度來看，答案幾乎不言自明。

　　還有一點比較明顯，美國對卡塔爾的安全承諾兌現，不會與美國在中東實施的“戰略收縮”相背離。若卡塔爾或其他海灣國家捲入地區性衝突，美國是否會投入大量軍力加以保障，仍存在極大不確定性。

　　總體而言，美國對卡塔爾安全承諾升級的象徵意義仍大於實質意義，其落地也需要滿足多重條件。換言之，即使特朗普高調宣布安全承諾升級，美卡聯盟的性質在短期內仍難以發生跳躍式變化。

　　（作者單位：上海外國語大學中東研究所）