在巴西戈亞斯州班德里尼亞農場，農機進行收穫大豆作業。巴西目前是世界上最大的大豆生産國和出口國

文/岳雲霞

編輯/劉娟娟

　　巴西裏約熱內盧是今年二十國集團（G20）領導人第十九次峰會的舉辦地。巴西總統盧拉會前&&，全球反飢餓與貧困聯盟將在峰會上正式建立。

　　盧拉是巴西現代史上第一位出身於貧困家庭的工人階級總統，曾親身經受飢餓之苦。在2003年首個總統任期前，他曾&&，“如果在我任期結束時，讓全體巴西人都能吃上早餐、午餐和晚餐，我就完成了自己一生的使命”。此後8年中，他使巴西成為促進充足食物權（HRAF）的全球標杆。然而，幾年之後，巴西飢餓問題捲土重來。他在二十年後再度起誓：“如果在2026年任期結束時，每個巴西人都能享用早餐、午餐和晚餐，我就完成了人生的使命。”

　　開始第三個總統任期以來，盧拉積極兌現反飢餓承諾。隨着全球反飢餓與貧困聯盟成立，抗擊飢餓將不僅是盧拉重要的內政舉措，還成為其醒目的國際標識。

從“零飢餓計劃”到“無飢餓巴西計劃”

　　反飢餓是盧拉政府的標識性勝利行動。2003年1月1日，盧拉就職總統當天就宣布了“零飢餓計劃”，成立了社會發展和反飢餓部，圍繞反飢餓、消除貧困及扶貧全民動員三大主題，全力解決飢餓和貧困問題。

　　“零飢餓計劃”是一套系統性政治改革。一方面，計劃注重向貧困人口“補血”的成效和透明度。在“零飢餓”戰略目標下，盧拉政府推出“家庭補助金”計劃，為貧困家庭提供基本生活保障。享受此救助計劃的家庭必須持身份和收入證明在當地政府登記，且每兩年重新登記一次。政府向符合條件的家庭發放銀行卡，每月定期打入補助金。持卡人可以到銀行提取現金，也可以到任何超市和商店購物。這種直接發放補助金的方式避免了中間流程成本及可能的灰色空間。另一方面，該計劃更加注重為貧困人口“造血”。政府鼓勵發展家庭農業，為貧困地區創造就業機會，加強教育投入，改善飲水和衞生條件，目的是使貧困家庭通過政府的救助提高自身脫貧能力，融入社會發展進程。

　　“零飢餓計劃”在不長時間內已取得顯著成效。家庭補助金解決了貧困家庭的吃飯問題，還作為直接消費支出進入流通領域，支持了經濟增長與就業增加。因此，這一計劃受到巴西社會的普遍支持，並得到國際社會高度評價。2010年，聯合國世界糧食計劃署授予巴西“世界反飢餓獎”，表彰其在國內和國際反飢餓方面的貢獻。到2013年，巴西糧食不安全率較10年前減少80%以上，降至4.1%的歷史最低值。同年，巴西在聯合國世界糧食計劃署“世界飢餓地圖”上的黃燈熄滅（黃燈&&一國有5%以上人口面臨嚴重糧食不安全）。

　　然而，隨後的幾年，巴西面臨諸多複雜挑戰，抗擊飢餓的努力遭遇重大挫折。2021年，巴西9%的人口面臨嚴重糧食不安全，50%以上人口面臨“間或性飢餓問題”威脅，聯合國世界糧食計劃署重新在“世界飢餓地圖”上對巴西亮起黃燈。巴西糧食主權與安全研究網絡的調研也顯示，2022年，1.253億巴西人（佔總人口的75%）間或性受到飢餓影響，約3300萬巴西人（佔總人口的15.5%）甚至每天都吃不飽飯。

　　盧拉感慨道：“從沒想過飢餓會再次來到這個國家。”為此，他在2023年開始的新總統任期中再次將解決國內和國際糧食不安全問題作為首要任務，推出了“無飢餓巴西計劃”，旨在協調發展目標與公共政策，維護民眾獲得充足食物的權利。

　　“無飢餓巴西計劃”的目標是在4年內消除巴西嚴重的糧食不安全狀況。在國內，該計劃重組國家糧食和營養安全體系，建立聯邦、州和市三級聯動方案，並建立了動態監測機制，不斷評估和調整戰略。該計劃對家庭補助金進行修正，強調了監測7歲以下兒童、孕婦和14～44歲婦女的健康指標等附加條件。政府還制定了糧食採購計劃，促進民眾向農戶和傳統社區購買農産品。在國際層面，巴西外交部成立了糧食安全和營養總協調局，積極參與國際討論，呼籲建立一個公平、包容且高度傾向於可持續生産和分配糧食的全球體系。

　　“無飢餓巴西計劃”再獲成功。官方調查顯示，2023年巴西成功幫助2400多萬人擺脫飢餓，使他們能享用每日三餐，巴西嚴重糧食不安全和營養不良人群的比例也從15.5%降至4.1%，實現創紀錄的新成就。

盧拉的“反飢餓政治學”

　　從上世紀90年代開始，巴西歷任總統都重視經濟增長與社會發展並舉。同時，巴西擁有充裕的可耕地、勞動力和日照資源，生物多樣性豐富。這些似乎都應使巴西免受飢餓之困。然而，巴西政府反飢餓歷程表明，抗擊飢餓在巴西從來都不是簡單的經濟或社會問題，而是一項系統性政治工程。

　　一方面，巴西飢餓問題的根源是不平等。巴西著名歷史學家若蘇埃·德·卡斯特羅曾指出，飢餓是巴西“本國特有的、與其他國家無關的內生性危機”，其主要構成因素並非外因或客觀條件，也與戰爭或危機關係不大，根深蒂固的原因是“嚴重的財富集中和令人髮指的國家不作為”。今年5月26日，巴西糧食主權與安全研究網絡團隊發布《巴西報告》，指出巴西存在所謂“結構性飢餓”：佔總人口20%的最貧困階層，2021年糧食不安全程度高達75%；女性糧食不安全程度（47%）遠高於男性（26%）；北部、東北部兩個傳統落後區域，飢餓問題比全國平均水平嚴重得多（人口占比分別為25.7%和21%）；農村飢餓問題比城市嚴峻（60%農村家庭糧食不安全，18.6%處於最嚴重飢餓狀態，21.8%小型農業生産者家庭受飢餓影響）；有色人種飢餓問題遠大於白人（53.2%白人家庭認為“不存在飢餓問題”，每天挨餓者佔比10.4%；而黑人家庭的兩個相應比例分別為35%和18.1%）。

　　另一方面，巴西飢餓問題的誘因是國內傳導失衡。上世紀90年代以來，巴西逐步確立了農業大國發展戰略，但未能有效平衡“大農業”與“小農戶”二者關係。巴西糧食生産倚重“大農業”，形成了以糧食出口為導向的發展模式。但“大農業”也耗費了大量的自然資源，並對“小農戶”造成潛在損害，而後者在巴西糧食市場中佔據70%左右的份額，也是政府反貧困和反飢餓政策的核心。

人們經過巴西裏約熱內盧一家市場的食品攤位

　　2003年1月30日，盧拉在啟動“零飢餓計劃”的演講中為反飢餓鬥爭定下基調：其為政治問題並予以優先考慮。在這一政策導向引領下，巴西政府加強了公共糧食政策並且設計新的政策，通過增加公共開支和社會福利等調解手段，在“大農業”和“小農戶”之間建立良性傳導，這在一定程度上緩和了貧富差距，緩解了“結構性飢餓”。

　　但由於巴西在2010年代中期以後陷入經濟危機，政府一再大幅削減公共開支和社會福利，與經濟滯脹形成惡性循環。根據聯合國糧農組織數據，2021年巴西食品均價上漲28%，創10年來最高紀錄；巴西聯邦區一籃子基本必需品價格高達631.95雷亞爾（1雷亞爾約合1.27元人民幣），超過月最低工資（1200雷亞爾）的一半。這種惡性循環無疑影響了政府糾偏不平等的直接努力，最終使中低收入家庭再度食不果腹。

　　如今，在第三個總統任期，盧拉重申與飢餓和貧困作鬥爭的承諾。“無飢餓巴西計劃”已然取得成效，能夠盡情享用一日三餐的巴西人還將越來越多。

“飢餓需要政治決策”

　　飢餓是由於缺乏食物而引起的不適或痛苦，其惡性量級高於糧食不安全，後者是指無法定期獲得安全、有營養的食物，無法正常發育和過上積極健康的生活。自2015年以來，全球飢餓和糧食不安全問題呈現驚人的增長趨勢，預計到2030年全球將有6億多人口面臨飢餓，實現聯合國2030年可持續發展議程“零飢餓”目標的任務十分艱巨。

　　巴西政府認為，消除飢餓與貧困是“全球南方”國家面臨的共同挑戰，不少國家都有自己的減貧計劃，但全球缺少一個統一的、可相互分享經驗的計劃。

　　盧拉將其反飢餓經驗概括為“將窮人納入預算的政治決定”，在已取得一定經驗積累的背景下，他正致力於將這些經驗國際化，使其産生積極外溢效應。在擔任2024年G20輪值主席國期間，巴西推動發起全球反飢餓與貧困聯盟，並承諾承擔2030年前該項目一半的費用。盧拉&&，“飢餓不是自然現象。飢餓需要政治決策。”

　　在盧拉政府倡導下，全球反飢餓與貧困聯盟將調動資金和知識，支持擴大消除不平等和貧困的政策和計劃。盧拉説，全球反飢餓與貧困聯盟雖然誕生於G20內部，但歡迎任何有興趣的國家加入。他還&&，如果沒有更有效和公平的治理，“全球南方”國家的利益就不能得到充分體現，飢餓和貧困等問題也無法得到解決。

　　（作者係中國社會科學院拉丁美洲研究所副所長、研究員）