2016年12月14日，美國當選總統唐納德·特朗普在紐約曼哈頓組織了一場硅谷大佬“群英會”，

包括蘋果、特斯拉、臉書等在內的美國高技術大公司“掌門”一同出席。圖為當天在紐約特

朗普大廈，（從左至右）特朗普、硅谷風險投資家彼得·蒂爾、蘋果首席執行官蒂姆· 庫克、

甲骨文首席執行官沙弗拉·卡茨和特斯拉創始人埃隆·馬斯克出席會談

文/章婕妤

編輯/吳美娜

　　新一屆美國大選進入最後倒計時，新總統決出的時刻也是諸多幕後金主勝出的時刻。長期以來，哪一方能在選舉中籌集更多資金就有更大贏面。總統競選人與“金主”達成“押注—回報”的默契，資本的力量通過政治的權力滲透影響美國社會方方面面，構成與金錢深度綁定的“美式民主”。

　　在這背後，美國的政治運行尤其是選人用人制度，成為影響諸多事態的關鍵因素。分析人士認為，在“美式民主”的庇護和浸潤下，美國聯邦人事制度的發展逐漸變味，國內政壇亂象和鬧劇頻頻上演，兩個世紀前美國政治運行的歷史舊影似又重現。

“贓物屬於勝利者”

　　美國的政治任命制度源於政黨分肥制，是指當一黨成員在大選中贏得總統職位後，會將本黨人員以及黨外支持者安插進政府的各個部門，擔任或重要或不重要的職務，以此來促進黨內團結和獎勵支持者。這一提法來自1832年紐約州參議員馬爾西的一句名言——“贓物屬於勝利者”。

　　分肥制是特定歷史背景下的産物，最早可以追溯到美國建國初期。聯邦黨和民主共和黨構成了當時美國政壇主流力量，儘管開國元勳華盛頓本人並未加入任何一派，但鋻於其更偏向親英的聯邦黨，國務院、財政部、戰爭部等重要部門最高長官均由聯邦黨人擔任，開始出現政黨分肥制的萌芽。

　　第二任總統約翰·亞當斯就任後，美黨派之爭繼續上演“拉鋸戰”，卸任之際老亞當斯“星夜任命”了一批聯邦黨人官員，進一步促使政黨分肥制度走向成熟。第三任民主共和黨籍總統托馬斯·傑斐遜以“政治上可接受性”為由，撤換了大批聯邦黨人，由此開啟政黨分肥制之先河。

　　政黨分肥制的制度化階段發生在第七任總統安德魯·傑克遜任職期間。1829年就任總統後，傑克遜立即實行“公職輪換制”，將追隨者和支持者安插進入政府部門，打破了美國東部貴族對政府職位的壟斷局面，美國由早期“紳士政府”時代進入了“大眾政府”時代，此後政黨分肥制逐步走向巔峰時期。

　　1881年美國總統詹姆斯·加菲爾德遇刺身亡，給美國國家政治體系敲響了警鐘。彼時政黨分肥制為商業資本所利用，買官賣官之風盛行，政府成為私企的“搖錢樹”，行政部門的腐敗甚囂塵上。而此次事件的導火索就在於加菲爾德並未按照慣例給予支持者意向職務，這也意味着政黨分肥制的政治生命進入了倒計時。

　　1883年，美國國會通過了《彭德爾頓法案》（又名《調整和改革美國文官制度的法律》），從制度層面入手改革文官選拔制度，標誌着美國公務員制度正式建立。該法案以法律形式規定了官員的任免規則，首次確立功績制原則，規定政府官員絕大部分由職業文官擔任，僅將聯邦政府中部分高級職位保留為“政治任命”。至此，美國政黨分肥制度退出歷史舞&。

“政治任命”再開倒車？

　　根據美國聯邦政府道德辦公室的規定，“政治任命公職人員”是指非民選、非考核而産生的第三類公職人員。目前此類人員所佔比例很小，只佔美聯邦公務員的0.37%，約有9000個，分屬四種基本類型：總統提名且需參議院聽證確認，總統提名但不需要參議院確認，非職業高級行政人員，以及最低級別政治任命人員。

　　前兩種由總統任命，對總統負責，後兩種由各機構長官負責，總統辦公廳批准。其中與總統有關的政治任命職位多涉及核心私密部門，譬如聯邦內閣的部長、副部長及部長助理，以及國務卿、聯邦法官、高級幕僚、大使、大多數獨立機構負責人（包括聯邦儲備委員會、環境保護署、美國貿易代表辦公室等）。這一類人員需要在參議院聽證會上接受廣泛而嚴格的質詢，順利通過之後才能上任。但白宮辦公廳主要人員則由總統直接提名上任，例如總統國家安全事務助理以及美國白宮辦公廳主任等。

　　需要強調的是，政治任命制度既受制於美國三權分立的政治體制和原則，總統、政黨和議院之間保持一定程度的相對獨立，同時政治任命公職人員也需遵循嚴格的道德約束機制，嚴禁從事政治游説活動，不允許接受來自薪金以外的任何收入。自創設該制度以來，由於任命官員通常是本黨派或是政見一致的人員，總統頒佈政令過程中很少遇到阻力，因而有利於政策的傳達和推行。

　　儘管如此，美國歷史上政治分肥的“流毒”至今仍未肅清。經過近兩個世紀的制度演變，官僚政治化與政治官僚化已然成為現代美國政治的突出現象。特別是進入本世紀以來，美國極化政治興起和否決政治盛行，在此背景下，聯邦人事管理制度的連續性和穩定性更難得到保證。

　　一來，考慮到參議院的確認過程過於漫長，不排除以“冗長演講”的方式拖延任命，通過平均時間長達9個月，導致政府重要部門長期處於“管理真空”狀態。二來，通過政治任命産生的公職人員一般會隨着總統的變更而改變，其在職時間比民選公職人員以及公務員都短，平均在職2.5年，其中25%任職時間不到一年半，使得高級官員們無從積累經驗，工作效率和政績大打折扣。

金錢政治老把戲

　　無論是政黨分肥還是政治任命，實則不過是“新瓶裝舊酒”，本質上仍舊是金錢政治的老把戲。所謂的政治任命制度，也擁有了很大程度的隨機性和不可預測性，其結果，嚴重影響政府工作的嚴肅性與權威性。

　　以特朗普任期為例，其慣用圈內熟人，有時個人能力和職業素養反而成為次要考慮，比如與特朗普私交甚好的私人醫生羅尼·傑克遜就被提名為退伍軍人事務部長。

　　此外，政治任命制度還為權錢交易披上了合法化外衣，為系統性和制度性腐敗提供了滋生的溫床。金錢政治的外衣之下，利益攸關方與政黨候選人之間事實上已經達成默契的債權債務關係，甚至在此基礎上形成“超級籌款人”制度。大選中，幕後金主通過大量捐款等方式支持心儀人選，資助方日後有機會進入政府部門核心圈層。

　　在奧巴馬執政期間，曾為其籌集超過80萬美元競選資金的肥皂劇製片人科琳·貝爾被任命為美國駐匈牙利大使，而貝爾本人沒有任何外交經驗。據統計，奧巴馬的主要捐助人中有近200人在政府中獲得高級職位，其中，任命的大使佔比高達57%。

　　特朗普時期，一些加勒比島國和發達國家的大使一職甚至被明碼標價。比如，房地産開發商戈登·桑德蘭因向特朗普貢獻100萬美元的政治獻金被任為美國駐歐盟的大使，駐奧地利、波蘭這類國家的大使職位均被資助人佔據。在特朗普四年任期內，國務卿是埃克森美孚公司的前董事長，白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長，財政部長為摩根士丹利公司的前董事長，能源部長是雷神公司的前董事長，商務部長和勞工部長均由華爾街業界大亨擔任。

　　2020年美國大選花費達到了驚人的140億美元。拜登就任總統後，快速提名且任命了1000余名高級官員。不過，拜登的用人標準較前任要更為多元和專業化，但與此同時也更加注重“政治正確”。目前有超過200名已知的LGBTQ（性少數者）人士被任命為政府成員，創下美國歷史上最高紀錄。內閣人選有一半是女性，大多數是有色人種。

　　在兩黨輪流坐莊情況下，美國每四年就發生一次“飽狼換餓狼”游戲，政治任命制度培養的官員行為趨於短期化，行政能力普遍降低，政治權力極易成為牟利的工具。這樣的金錢政治暴露了美國民主虛偽的一面，當政治成為利益集團的保護傘，民主淪為富人、資本家和精英階層的玩物，美國的政治對立和社會撕裂也將更加嚴重。

　　（作者係中國國際問題研究院助理研究員）