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認清國企混改的內涵與關鍵問題
2019-02-25 07:20:21 來源: 經濟參考報
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  新一輪的國有企業混合所有制改革,集中于如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上,是國有資本面向企業外部和社會資本,謀求企業發展和資本集中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結合,放大國有資本的功能,同時也為社會資本進入國有經濟傳統領域打開大門。然而,要深入推進國有企業混合所有制改革,首先要認清其內涵和其中的關鍵問題。

  國有企業混合所有制改革的內涵

  關于混合所有制改革的概念內涵分析,需要辨別混合所有制、混合所有制經濟和混合經濟的概念。

  混合所有制最早來源于20世紀六七十年代西方國家對傳統資本主義自由放任經濟模式的改良理論——“混合經濟”論。混合經濟主要源于凱恩斯的國家幹預經濟理論,經漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發展而形成,實質上指的是國家幹預的、以私人經濟為基礎的市場經濟。

  根據《牛津經濟學詞典》,混合所有制是關于所有制的制度安排;混合所有制經濟是指各種不同所有制資本,通過多元投資、相互融合而形成的産權配置結構和經濟形式;混合經濟是用于描述一個介于放任自流市場經濟和計劃經濟之間的經濟,特指有市場機制和政府幹預並存的經濟。

  通過文獻梳理和作者分析判斷,混合所有制是微觀層面的概念,指的是存在不同類別生産資料所有制的混合,不僅包括公有制與私有制的混合,還包括國家所有與集體所有的混合;混合所有制經濟是一個宏觀層面的語義概念,它是指國家所有、集體所有、非公所有的生産資料所有制成分,至少兩種組合在一起的經濟制度,表現形式主要有:交叉持股、股份制、上市,發展而成的微觀形態是混合所有制企業;混合經濟是西方國家的概念,指的是私人經濟為主的市場經濟加入了國家幹預調控,與我國的混合所有制經濟形成的背景和社會體制不同,我國的混合所有制經濟是從公有制發展而來的以公有制為主體、其他所有制共同發展的經濟制度。

  國有企業混合所有制改革的現狀

  在分類改革的推進方面,2015年,《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》相繼出臺,指導推進國有企業分類改革。目前,中央企業功能界定與分類已經完成,29個省(區、市)出臺了分類意見或方案,但進行實質性分類改革實踐的地方並不多,大多是照搬國家層面的政策。其中,上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的示范意義。

  具體而言,上海市的改革思路是以準確界定國有企業功能定位為切入點,全面推動國有企業的分類改革,促進企業發展。其具體做法是,根據國有企業的市場屬性的不同,兼顧企業股權結構、産業特徵和發展階段,按照資産規模、營業收入、利潤和人員等指標的佔比情況,將國有企業分為競爭類、功能類和公共服務類這三種類型。深圳則率先在全國實現了包括文化傳媒資産在內的國有資産集中統一監管,並在數年前就根據不同企業特點,確立了分類監管考核的辦法,基本實現了“一企一策”的考核方式。

  在混改領域的推進方面,改革從非壟斷行業向壟斷行業推進,從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進。從2016年開始,壟斷行業的混改加快“破冰”步伐。2019年,混改在壟斷行業將更加開放,正在甄選第四批混改試點企業。

  在公司治理結構優化的推進方面,國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業、引入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混改途徑進行融合,法人公司的治理結構進一步優化。混改方式主要包括兩種:一種是在存量業務上通過老股轉讓與增資擴股的方式引入戰略性投資,以及通過員工持股進行股權激勵;另一種是在增量業務上通過與其他所有制資本進行合資形成新的混合所有制企業。在積極引入社會資本、規范發展混合所有制經濟方面,2017年,央企混改引入社會資本規模達到3386億元。2018年,僅在北交所通過産權轉讓和增資擴股兩種方式完成的國有企業有196家,共引入社會資本450.22億元。在混合所有制企業戶數進展方面,據最新統計數據顯示,中央企業及各級子企業混合所有制戶數佔比達到69%,省級國企混合所有制戶數佔比達到56%。越來越多的競爭性企業在混改中進一步調整股權比例,促進企業形成了有效制衡的法人治理結構。

  在管理結構推進方面,管人、管事、管資産的“國資委+國有企業”的二級管理結構正轉變成管資本的“國資委+運營公司/投資公司+國有企業”的三級管理結構。2016年12月,中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》。2017年4月,國務院辦公廳轉發該方案,取消、下放、授權43項國資監管事項。同年,國有資本投資運營公司在原有2家試點的基礎上,擴展到了“2+8”共計10家,即誠通集團、中國國新2家運營公司試點,和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。26個地方國資委改組組建了72家投資運營公司。有統計數據顯示,已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。2018年底,國資委又確定了航空工業集團、國家電投等11家央企為國有資本投資公司試點企業。國有經濟管理由管資産轉向管資本為主,管理結構中的各主體權責發生了本質性變化,正在形成混合所有制改革依法合規的操作規則。

  國有企業混合所有制改革的問題

  在新的“1+N”政策體係的推動下,國有企業混改在分類改革、壟斷行業改革、公司治理結構改革、國企管理體制結構改革等方面取得了一些進展。同時,存在一些突出的問題。各細分産業領域國有企業“混改”存在的種種問題,最主要的原因不在“混改”自身,而在于“混改”之外。

  國企混合所有制改革的內涵和外延不清晰,主要原因是國資股權多元化與混合所有制混雜等問題突出。很多已經完成了改制的企業裏,法人治理結構並沒有發生變化,只是注冊方式由全民所有制改成公司制,且資本結構仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業,他們的改制也不屬于混合所有制改革,但在目前的改革實踐和研究分析中,並沒有進行區分,仍模糊地將改制作為國企混合所有制改革的主要途徑之一,這是混合所有制改革內涵和外延不清晰問題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業重組以及國企改制作為混合所有制改革的重要內容,這也存在著類似的混合所有制改革內涵和外延不清晰問題,使得國資股權多元化與混合所有制混雜,如煤電一體化重組、央企重組等。

  國企混合所有制改革如果不能實現企業去行政化管理,則不能保障國有企業成為真正的市場經營主體,相當一部分“混改”後的企業的決策與經營行為沒有根本性改變,主要原因是法律和政策體係的缺失。混合所有制改革雖然改變了國有獨資的股權結構,但是仍然在國有股權比例上存在一些問題,國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式沒有得到進一步明確,存在同股不同權問題。另外,很多企業都是整合二級、三級子公司上市來完成混合所有制改革的任務,集團公司業務沒有發生實質性變化,國有企業領導人的雙重身份局面仍未改變,使得行政化管理難以向市場化轉變。

  另外,混合所有制改革並不能很好地解決影響國有企業過度投資和非理性投資的政府幹預以及國有企業的經理人代理問題。即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會一層”的法人公司治理結構,但由于混合所有制企業中國有企業與民營企業權利不明確,“三會一層”難以實現權責分明,不能發揮各自的作用,故不能保障形成有效的制衡機制。而在法律層面上,無論是《企業法》,還是《公司法》,都沒有對政府這個監管者的權利進行約束。如果企業經營不實現去行政化,國有企業和改制以後的混合所有制企業的市場主體地位就無法得到保障。實際上,在國有企業混合所有制改革的過程中,沒有出臺針對混合所有制改革的專項法律,來保障不同所有制企業的資本處決權利。在政策層面上,在國有企業改革“1+N”政策體係的頂層設計下,雖然在試點、稅收等方面出臺了一些政策,混改也在國企改革“雙百行動”中被作為一個重點改革方向,但總體來説,各細分産業領域國企混合所有制改革也缺乏細分的、針對不同模式改革的具體政策體係。

  國有資産流失擔憂、同股不同權與企業融合難成為阻礙各細分産業領域國企混合所有制改革的重要因素,主要原因是現有的資産評估機制、國有資産管理體制、國有資産監督機制和産權交易市場的發展都不完善,仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本混合的原則性標準,但並沒有形成具體的管理機制來指導怎麼“混”和“混”多少。在混合的過程中,可能出現低估國有資産、高估非國有資産,或是國有企業管理層及非國有資本投資者串通的機會主義行為。因此,這些可能性情況使得國有企業管理層産生混合所有制改革會導致國有資産流失的擔憂,影響國有企業進行混合所有制改革的推進。同時,民營企業雖然想通過發展混合所有制企業來獲得各細分産業領域國有企業的政策資源,但由于擔心同股不同權問題會導致他們在混改中沒有話語權,無法保障自己的股權權益,因而不敢冒風險。另外,由于國有企業與非國有企業在文化、制度規范等方面存在很多差異,在發展混合所有制過程中可能存在企業融合難的問題。

  國有企業混合所有制改革的政策建議

  國有企業中存在的內部人控制、委托代理等問題使得國有企業行為不經濟,使得國有資本經營效率低下。為了解決這一問題,有必要引入非國有資本,對國有企業進行混合所有制改革,形成有效制衡的管理結構,從而改變國有企業的經營和行為模式,促使國有企業行為合理化,並發展成為世界一流企業。因此,本文從立法建設、完善政策體係、提供保障條件、分類改革與分行業改革和未來研究方向等方面,對國企混改提出政策建議。

  第一,加快國企混合所有制改革專項立法建設。

  用法律條文清晰界定政府的幹預范圍,並明確政府幹預過度的懲罰措施,做到真正的“政企分開、政資分開”。另外,用法律的權威性保障不同所有制資本參與各細分産業領域國有企業混合所有制改革的權益,確保同股同權,防止國有企業憑借一股獨大的股權結構及政策優勢侵佔民營企業的資本和利益,消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識,使得不同所有制資本自願參與混改,形成混合所有制改革良性的參與機制。

  第二,完善國有企業混合所有制改革的政策體係。

  國資委應完全按照國企改革頂層設計轉變職責,針對國有資本投資公司和運營公司細化監管資本制度,提高國有資本的管理效率,且在對各細分産業領域國有企業的管理上,不再幹涉,放權給資本投資公司與資本運營公司;清晰界定國有資本投資公司和運營公司對各細分産業領域國有企業的監管職責范圍,保障各細分産業領域國有企業投資行為合理化。加快促使黨組織以紀律檢查委員會的形式在各級主體中扎根,形成各級主體的監督機構及信息反饋平臺,對幹預過度、衝動投資、監管無作為等進行調查取證並聽證,形成各級主體的約束機制。

  第三,完善國有資産評估機構、産權交易市場等外部保障條件。

  出臺政策支持國有資産評估機構、産權交易市場等為國企混改提供第三方評估和服務的市場組織得到快速發展,以科學的理論和方法定性國有資産流失問題,判斷經營風險的市場性與人為性,科學界定正常問題與人為問題,為國有企業市場化經營松綁,提供一定的自由決策和發展空間,為各細分産業領域國有企業混合所有制改革營造良好的市場服務環境,從而通過市場化機制促進能源國企在人事、薪酬等方面進行制度調整。

  第四,促進國企分類改革優先進行,分細分産業對競爭性企業和壟斷性企業進行有差別的混改。

  對細分産業領域國有企業實行有差別的混合所有制改革,促使各細分産業領域國有企業分類改革優先進行,對各細分産業領域國有企業的公益性和商業性進行區分,為混合所有制改革劃定清晰的領域和范圍,促使競爭性業務補短板和提升市場競爭力,促使壟斷性業務先進行機制轉型,再提升市場競爭力。對有特殊或專項任務的各細分産業領域國有企業,可以在實行優先股和國家特殊管理股制度的基礎上進行市場化經營改革,在保障國家能源安全的基礎上提高能源效率,促使增資擴股,擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領域的業務,應該按照市場規律進行專業化經營,國有資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰略性行業的各細分産業領域業務,國有資本應該絕對控股,但應該建立相應的利益共享機制。對于處于公益類行業的各細分産業領域業務,國有資本在絕對控股的基礎上,可以通過業務和項目層面與民營資本等非國有資本進行合資。同時,各細分産業領域的混改還應該與政策發展的導向及行業發展的趨勢聯係起來。除此之外,應該建立參與各細分産業領域國企混改的企業資質篩選機制,對産業資本、金融資本進行篩選,選取在業務上具有協同效應的戰略投資者。

  第五,進一步深化國企改革多目標衝突方面的理論研究。

  國有企業改革存在著控制力與效率、市場化與國有資産流失等多目標衝突問題。為了更好地促進各細分産業領域國有企業混改,下一步可以深化國有企業改革多目標衝突方面的理論研究,並結合混合所有制改革的實踐情況調研,逐步形成對各細分産業領域國有企業混合所有制改革具有指導性意義的方案和實踐模式。

  (作者單位:中國社會科學院工業經濟研究所)

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【糾錯】 責任編輯: 唐斕
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