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兩類公司改革已成為國企改革牛鼻子
2019-01-02 07:51:12 來源: 經濟參考報
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  國有資本授權經營體制改革,是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵“結合部”,涉及産權制度的深度變革。兩類公司改革,上接國資體制改革的完善,下接國有企業改革的深化,處于國資國企改革的中心與樞紐地位,已經成為國資國企改革的“牛鼻子”,牽一發動全身。

  中央經濟工作會議在布置2019年重點工作任務時明確提出,“加快實現從管企業向管資本轉變,改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司”(即“兩類公司”)。“兩類公司”問題成為社會關注的熱門話題。

  試點四年的國有資本投資、運營公司改革,已成為2019年國資國企改革的“牛鼻子”,牽一發動全身。怎樣認識兩類公司改革上接國資體制完善下接國企改革的重要地位,在授權體制、組織架構、運營模式、經營機制四個重要環節中突破重點是什麼,如何深化授權經營體制改革,拿出國有資本投資公司升級版,是當前需要重視的理論與現實問題。

  上接國資體制完善

  下接國企改革

  在2018年10月召開的全國國企改革座談會上,國務院國有企業改革領導小組提出“傷其十指不如斷其一指”的思路,扎實推進國有企業改革,大膽務實向前走。兩個多月來,“斷其一指”引起廣泛猜測。在中央經濟工作會議召開僅僅一周,國務院國資委有關方面透露加快國有資本投資公司試點消息,使得“斷其一指”的猜測坐實。

  據悉,航空工業集團、國家電投、國機集團、中鋁集團、中國遠洋海運、通用技術集團、華潤集團、中國建材、新興際華集團、中廣核、南光集團11家央企日前被納入國有資本投資公司試點。2014年以來,國務院國資委已經選擇10家央企開展國有資本投資、運營公司試點,其中誠通集團、中國國新2家為國有資本運營公司試點,國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家為國有資本投資公司試點。96家中央企業,有20家進入試點,這意味著改組成立一批國有資本投資公司,組建一批國有資本運營公司的范圍已經明確。第一批國有資本投資運營公司,一般會從試點的20個企業中産生。

  國有企業改革的40年裏,如何疏通國有資産管理體制固有的“政企不分”症結,始終是矛盾和焦點。在2018年全國兩會上,國有資本投資公司、運營公司試點被寫入政府工作報告,且是十項試點中被唯一寫入的,説明高層把這個問題看得很重。7月30日,國務院發布了《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》。

  2018年11月19日,國務院國資委主任肖亞慶在國有資本投資、運營公司座談會上指出,開展國有資本投資、運營公司試點,是改革國有資本授權經營體制的關鍵舉措,是深化國有企業改革的重要內容,是推動國有經濟布局結構調整的重要途徑,是落實以管資本為主加強國有資産監管的重要舉措,對國有企業改革全局具有重大意義。

  為什麼兩類公司改革試點對國有企業改革全局具有重大意義,這要從兩個層面上理解。

  第一個層面,改革國有資本授權經營體制是國資體制的核心。黨的十八屆三中全會首次提出了國有資本投資、運營公司的概念,並為其賦予了“以管資本為主加強國有資産監管,完善國有資産管理體制”的歷史重任。黨的十九大報告指出“完善各類國有資産管理體制,改革國有資本授權經營體制”,標志著國資授權經營體制改革進入一個新階段。深化國有資本授權經營體制改革,建立健全權責利相統一的授權鏈條,可以推進國資管理機構職能和監管方式轉變,以管資本為主,以資本為紐帶,以産權為基礎,明確權責清單,為徹底實現政企分開、政資分開、所有權和經營權分開,完善國有資産管理體制創造條件。

  第二個層面,國有資本投資、運營公司改革是國有資本授權經營體制改革的核心。2015年印發的《國務院關于改革和完善國有資産管理體制的若幹意見》明確指出,政府授權國有資産監管機構依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。堅持“政企分開、政資分開、所有權與經營權分離”的原則,理順授權雙方主體之間的信托責任關係,加大國有資本授權的力度,國有資本投資、運營公司更多地充當著政府與企業間“隔離層”,落實國有企業獨立自主經營的市場主體地位,可以更有效激發企業內部的活力和創新力。

  授權經營體制改革中的“授權”是指將國有資産監管機構行使的投資計劃、部分産權管理和重大事項決策等出資人權利,交付國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業行使。

  國有資本授權經營體制改革,是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵“結合部”,涉及産權制度的深度變革。可以説,兩類公司改革,上接國資體制改革的完善,下接國有企業改革的深化,處于國資國企改革的中心與樞紐地位,已經成為國資國企改革的“牛鼻子”,牽一發動全身。

  打造國有資本

  投資公司升級版

  關于兩類公司試點進行到哪一步,以及下一步的工作重點,國務院國資委分管改革的副主任翁傑明透露,試點企業要充分總結借鑒前期試點的經驗做法,瞄準重點問題和關鍵環節,加快改革步伐,打造國有資本投資公司升級版。

  自從2014年試點開始以來,改革圍繞著“與國資委、出資企業的關係,國有資本專業化運營的路徑,內部市場化管理機制”三大問題展開了積極探索,在組織調整、戰略管控、業務發展、分類授權等方面取得了一批經驗。從試點企業披露的經驗看,中糧集團與國投,重新梳理、優化調整公司業務結構,推動主要業務向命脈和民生領域集中,形成了新的業務單元。中國誠通、國新公司,在基金的成功發起和實際運作上,把中央企業、地方企業、金融企業和社會資本等各方資金集聚起來,為央企結構調整和轉型升級提供了融資新渠道和投資新機制,在助力供給側改革,引領一帶一路發展,推動國企改革,幫助困難企業脫困等領域均發揮了積極作用。

  這些經驗重點是發揮國有資本投資、運營公司的職能與作用,清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業,核心是要會投、會賣,有進、有退。而在放權授權方面多沒有展開。兩類公司試點過程中,總部權限過大,審批流程過長等問題仍然存在。總體來看,開展國有資本投資、運營公司改革試點,授權放權不足,實現國有資本所有權與企業經營權的分離不夠,而在發揮國有資本投資、運營公司平臺的作用,促進國有資本合理流動和強化監督方面創造的經驗更充分。

  怎樣打造國有資本投資公司升級版?翁傑明透露,要認真研究和推動授權放權工作,發揮國有資本投資公司市場化運作專業平臺作用,增強集團總部在戰略引領、資本運作、風控合規、審計監督等方面的職能,同步開展落實董事會職權、推行職業經理人制度等多項改革。其中,授權放權是試點的核心。通過以資本為紐帶,建立權責利相統一的授權鏈條。第一步是在整個國資監管係統中形成三層授權框架,國資委統一履行經營性國有資産監管職能,由國有資本投資、運營公司直接履行出資人職責,企業是經營者。第二步是合理確定政府、國有資産監管機構、國有資本投資運營公司和國有企業四個層次的權利邊界。第三步是確定授權代理鏈條,並予授權。第四步是建立授權監管閉環體係。

  一般情況,國資委監管有四項職責:國有經濟戰略布局和規劃、國有資産政策規則制定、維護國有資産運行安全,國有資産國有資本經營預算與評估考核。包括出資人代表投資運營公司董事長的確定,可以概況為“4+1”。國有資本投資、運營公司自身不從事具體生産經營活動,不幹預所持股企業日常生産經營。公司通過管資本方式實現對所持股企業的管理,以出資額為限承擔有限責任。國有資本投資、運營公司主要有三項大權:國有資本的戰略投資權、人事任免權和收益分紅權,經營權放給企業。三層框架明確了,權力邊界劃清了。實現國有資本所有權與企業經營權的分離,實現國有資本市場化運作。由國有資本投資、運營公司以管資本的方式管理企業,不再是政府部門直接管理企業,從而有利于企業市場化主體地位的確立,有利于企業自主經營、提升效益和效率。

  改革後,盡管國資委和中國誠通都是以管資本為主,但前者更注重宏觀層面的布局、運作、回報、安全等維度的政策制定等,後者則更多從微觀、具體的角度,注重資本的具體去向、具體收益等,基本“形成了互補關係”。

  目前的試點,重心在兩類公司這個平臺的職能與作用上,主要集中在後端。翁傑明説的下一步國資委將深入研究授權放權,按照“該放的放權到位、該管的管住管好”的思路是抓住核心,有利于充分調動改革積極性、主動性和創造性,營造有利于改革的外部環境。

  以授權經營為核心

  四個環節發力

  嚴格來説,中國還沒有國有資本投資、運營公司。國投、國新等在此方面的嘗試,雖然積累了一些成功經驗,但整體而言仍過于分散。在組織架構形成外,運營模式、經營機制是試點的重要內容,已經試點的企業已經在不同程度上探索出一些經驗。等待打造國有資本投資公司升級版形成,特別是授權放權過程完善了,可復制、可推廣的經驗和模式便也可以拿出來了。

  授權放權。通過以資本為紐帶,建立權責利相統一的授權鏈條。國有資本投資、運營公司這兩類公司是制度設計上一個重要抓手,是國家所有權代理鏈條上的一個關鍵節點。按照國有資産監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展國有資本投資、運營公司試點。國有資本投資、運營公司對于授權范圍內的國有資本履行出資人職責。國有資産監管機構或者政府作為授權主體,對于國有資本投資、運營公司進行考核和評價。政府和監管機構不再直接管理企業,這樣有利于減少行政化,把經營權交給企業。

  組織架構。國有資本投資、運營公司的具體使命和職能有明顯區別:國有資本投資公司是以投資融資和項目建設為主,通過投資實業擁有股權;國有資本運營公司則以資本運營為主,不投資實業,主要戰場是資本市場。同時,兩類公司都是國家授權經營國有資本的公司制企業,是國有資本市場化運作的專業平臺,對所出資企業行使股東職責,按照責權對應原則切實承擔起國有資産保值增值責任。兩類公司的試點企業同時面臨著理順與國資委、出資企業關係的重要挑戰。

  運營模式。國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升産業競爭力為目標,在關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,以對戰略性核心業務控股為主。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,以財務性持股為主。

  經營機制。經營機制首先是為激發員工創新創業熱情,充分調動企業上下的積極性,實現國有資産保值增值。然而,國資授權經營本質上屬于委托代理,授權方不能因授權而懈怠自身的職責。授權後必須做到“監管到位”。授權方要按照事前規范制度、事中加強監控、事後強化問責的思路,由管企業為主向管資本為主轉變,由管實物形態的國有資産向價值形態的國有資本轉變。更多運用法治化、市場化的監管方式,建立監管權力清單和責任清單,優化監管流程,加強資本監控,提高監管效率,重點是形成授權——代理——監管——管理的閉環機制。

  顯然,兩類公司改革探索涉及現代企業制度、混改、市場化招聘等幾乎所有國企改革內容,堪稱係統工程。應當抓緊出臺和落實好相關配套政策。包括:圍繞落實出資人職責,有序推進對國有資本投資、運營公司的放權。支持國有資本投資、運營公司所持股的企業開展綜合改革試點,充分發揮各項改革的綜合效應。

  (作者係吉林大學中國國有經濟研究中心研究員)

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【糾錯】 責任編輯: 唐斕
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