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安徽池州開發區套走5個億:一個空殼公司埋下的巨雷
2018-10-31 16:18:15 來源: 中國新聞周刊
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  如果任由違法舉債無序蔓延 會導致杠桿率迅速攀升,引發係統性金融風險

  最近,財政部對此前移交銀保監會的數起案件處理結果進行公示,8家金融機構因違法違規向地方政府提供融資受到處理,交通銀行池州分行作為近期唯一一家銀行上榜,也讓安徽省池州經濟技術開發區(簡稱“池州開發區”)管委會兩年前利用政府購買服務違規舉債的行為進一步曝光。

  地方債猶如懸在地方政府頭上的達摩克利斯之劍。當前,防范金融風險是當務之急,監管政策日趨收緊,池州一案的細節暴露出違法舉債的行為模式,而有關部門對此次案件的處理方式也備受關注。

  空手“套”貸款

  根據財政部對此案件公布的相關信息,2016年6月,池州開發區管委會召開了一次專題會議,同意區屬國有企業池州市平天湖建設工程有限公司(簡稱“平天湖公司”)將其建設的金光大道等22條市政道路資産,以6.3億元轉讓給平天湖公司的全資子公司池州金達建設投資有限公司(簡稱“金達公司”)。

  天眼查信息顯示,平天湖公司成立于2001年5月31日,其主要經營范圍除了跟建築工程、裝修、水電等相關外,還負責授權范圍內的國有資本運營等。2013年12月,平天湖公司出資1.7億元,獲得金達公司85%的股權,次年9月,另一股東池州金瑞實業有限公司退出,金達公司成為平天湖公司全資子公司。

  2016年平天湖公司年報顯示,當年該公司資産總額67.07億元,主營業務收入5.14億元,利潤總額8496萬元。《中國新聞周刊》曾就為何會轉讓這批資産詢問過平天湖公司相關人員,對方卻三緘其口。

  值得關注的是,就在半年後,2017年2月,平天湖公司再次轉讓名下資産,將金光大道以西、雙龍路以北地塊標準化廠房10#及其土地使用權以人民幣1481萬元公開轉讓。

  就在金達公司獲得上述22條市政道路資産後,池州開發區財政局以政府購買服務方式實施金光大道等22條道路運營服務項目,包括道路及附屬設施一般養護,道路維修養護,定期做好道路安全隱患排查,並有針對性的組織大修工程,以及開發區管委會統一安排的其他服務等,時間為5年,金額為人民幣7.8億元。

  然而,《中國新聞周刊》並未在中國政府採購網上查詢到這一採購信息,只是在池州開發區管委會網站上找到了一則由開發區財政局發布的公告,發布時間為2017年8月30日,比公告中該項目的起始時間晚了一年。而根據池州開發區管委會2016年部門決算,當年開發區政府採購支出總額41.61萬元,全部為政府採購貨物支出。

  種種跡象説明,池州開發區財政局與金達公司簽訂的政府購買服務協議並不合規,甚至極有可能是虛構的。公告稱,“經比選,確定池州金達建設投資有限公司為該項目的承接主體”,而從後來相關部門調查的情況來看,金達公司實際並無提供道路運營服務的相關資質,也未提供相關服務。

  2016年7月,金達公司以該政府購買服務協議中的應收購買服務費7.8億元作為質押擔保,向交通銀行池州分行簽訂貸款5億元,用于向平天湖公司購買上述22條道路資産,貸款期11年。平天湖公司收到相關融資資金後,主要用于繳納池州經濟技術開發區土地閒置費、支付土地競買保證金以及經濟技術開發區園區建設支出。

  池州銀監分局在後來的一篇研究報告中曾提及此案例,並表達了擔憂,從該報告透露的信息中可知,交行池州分行參與的道路運營項目貸款5億元,佔該行貸款比例高達66%,“一旦發生風險,對該行衝擊極大”。

  2017年,財政部駐安徽省財政監察專員辦事處根據有關舉報,針對池州開發區涉嫌違法違規舉債融資擔保問題,開展核查工作。

  “目前,財政部在地方債的監管上,我們利用除西藏自治區外,全國35個省、自治區、直轄市、計劃單列市的專員辦力量,建立了一個地方債日常監督的體係,發現一起,查處一起,問責一起。”財政部相關部門一位人士向《中國新聞周刊》表示。同時財政部2016年發布的《發揮專員辦就地監督優勢 督促地方政府落實管理責任——財政部有關負責人就印發專員辦實施地方政府債務監督暫行辦法答記者問》也對此進行了詳細説明。這也是池州開發區的案子最終由安徽專員辦負責的原因。

  在池州開發區這一案例中,經過層層擔保,層層背書,看似舉債主體是金達公司,但據平天湖公司2016年年報,這筆5億元貸款實際由平天湖公司背負,而平天湖公司是池州開發區百分百控股的區屬國有企業,也是當時池州開發區的融資平臺。直到2017年12月13日,平天湖公司才發布公告,稱“今後將退出政府融資平臺,不再承擔地方政府舉債融資職能,自主經營,自負盈虧”。

  據知情人透露,在池州開發區案例中,融資平臺公司想發債,但發不了,就找一個空殼,往裏面注入資産,通過虛增資産做大,使其具有發債能力。而在償債資金來源方面,通過虛構的政府購買服務協議,名義上可以以應收賬款償還,但實際上,應收賬款是假的,資産也是假的,最終目的是為了提請舉債融資。而在這一過程中,該公司做的是政府的事情,也通過了政府的決定。

  “防范債務風險屬于防范金融風險的一部分。是否屬于地方政府違法違規舉債,應當比照金融監管思路,按照實質重于形式的原則實行穿透式監管,向上穿透到舉債的決策主體,向下穿透到資金的使用,才能有效堵住監管漏洞。”前述財政部相關部門人士解釋説,如果融資平臺公司舉債的資金用在政府公共建設項目中,償債資金來源于財政資金,符合這些特徵就涉嫌地方政府違法違規舉債。

  目前地方政府發債的唯一合法途徑是公開發行債券,全國人大批準地方政府舉債的限額後,由省級政府發行債券。如果政府舉債並不是通過政府債券形式,那就是違法違規舉債。

  最終,經安徽專員辦核查確認,池州經濟技術開發區以政府購買服務名義,支持企業通過應收賬款抵質押融資實際替政府舉債的行為,違反了《中華人民共和國預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)等法律文件和制度規定。

  “各家管各娃”

  確認池州開發區違規舉債行為後,財政部的處理方式也引起關注。一方面,函請安徽省人民政府依法處理池州開發區違法違規舉債問題;另一方面,向銀保監會反映了部分金融機構違法違規向地方政府提供融資問題。兩家上級主管部門經過調查核實,都對涉事相關方進行了處理。

  安徽省責成池州市政府對池州經濟開發區違法違規舉債問題全面調查核實、整改落實。2017年9月,解除了開發區財政局與金達公司簽訂的政府購買服務協議。同時,金達公司協商交通銀行池州分行簽訂了《關于撤銷〈應收狀況質押協議〉及相關融資要件的協議》,將金達公司提供的融資項目文件和《應收賬款質押合同》予以撤銷。

  截至目前,池州經濟技術開發區的5億元貸款全部歸還。此外,對池州開發區管委會和平天湖、金達公司相關責任人也分別給予了處分、撤職處理。

  “按照國家法律,違規舉債的行為從舉借債務那一刻起已經産生,無論是否能追回貸款,都已經違法違規,償還多少只是反映債務余額的變化。”前述財政部門人士分析説。對于這些違規擔保的政府債務,按照誰舉借誰償還的原則處理。近期國務院印發的《關于加強國有企業資産負債約束的指導意見》進一步明確,對嚴重資不抵債失去清償能力的融資平臺公司,依法進行破産清算或重整。

  而銀保監會也對相關問題進行核實,責令相關金融機構限期整改。今年6月12日,池州銀監分局在一天內對交通銀行池州分行開出四張罰單,對交通銀行池州分行罰款40萬元,對該分行3位高管分別給予警告處分。

  “之所以對地方政府違規舉債行為實行跨部門監管,主要是基于50號文要求,建立跨部門聯合監測和防控機制。”上述財政部門人士説。

  他所説的50號文,是財政部2017年4月發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,其中明確規定,對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒,形成監管合力。

  實際上,像池州開發區這樣,利用政府購買服務進行貸款的並不少見,據池州銀監分局發布的信息顯示,截至2017年7月末,池州全轄政府購買服務類貸款余額37.51億元,涉及項目21個,包括棚戶區改造、水環境治理、城鎮化建設、道路工程等,貸款承接主體基本是融資平臺,均納入政府財政預算。大部分金融機構已按上級行要求停放了在建項目貸款,等待市政府出具明確的“合規項目清單”後再作處理。

  2017年5月,財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),要求嚴格按照《中華人民共和國政府採購法》確定的服務范圍實施政府購買服務,不得將原材料、燃料、設備、産品等貨物,以及建築物和構築物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

  但對于金融機構來説,又面臨新的難題,在前述池州銀監分局研究報告中,對此這一問題進行了闡釋:“對于列入負面清單的在建項目,87號文沒有明確禁止時點,在建項目合規與否不好劃斷。”文中無不擔憂地表示,“銀行貿然停貸易導致工程停擺爛尾,前期投入變成沉沒成本,引發貸款裂變。”

  而在建項目轉型也很棘手,若轉換為政府採購工程,就需要與年度財政預算和三年中期財政規劃相銜接,僅小項目可行,若轉換為PPP模式,投資程序復雜、落地周期長,接盤方的對價不易確定。

  在這份報告中,池州銀監分局只是從金融風險角度提出問題,或許沒有想到,金融機構在這場地方政府違規舉債中並不能全身而退,違規要求地方政府提供融資擔保成為金融機構一個普遍的問題。

  在此次銀保監會公布的8家金融機構違規問題中,都存在要求地方政府提供融資擔保的問題,看似金融機構對自身風險的規避,實則倒逼政府為債務兜底,增加了或有債務的風險。

  防控隱性債

  嚴格説來,按照政府預算管理體係的不同,地方政府債務分為一般債和專項債,分類納入地方政府預算,實施限額管理、預算管理、風險評估和預警。

  按照新預算法要求,存量債務只能通過置換方式,新增債務額度經人大審議通過後,通過發政府債券方式舉借。這是地方政府唯一合法的舉債方式,其余的舉債方式都是違法違規的,被定義為隱性債務。

  在前述財政部門人士看來,隱性債務的産生有其歷史背景:在新預算法出臺後的過渡階段,會出現一些不規范的行為。但是,隨著地方經濟發展的需要,個別地區違規的融資舉債越來越嚴重,而此時,對于新預算法實施前的15.4萬億元存量債務已經進行了清理,目前已基本置換完畢,部分債務也通過PPP等方式消化掉。

  因此,從2017年開始,財政部陸續出臺50號文和87號文,相當于從完善規章制度和依法問責兩個維度對隱性債務進行管控。

  《中國新聞周刊》獲悉,從目前財政部公布的違法違規舉債問責案例來看,隱性債務有多種方式,一是人大、政府及其部門違法擔保融資;二是政府及其部門以融資平臺公司名義替政府舉債(含銀行貸款、信托、公司債券、企業債券、中期票據等非金融債務融資工具、債權債務計劃、資産管理産品等);三是政府購買服務,簽訂虛假政府購買服務協議,違法違規購買所謂建設工程服務、融資服務等;四是PPP,即將原來違法的大量BT項目包裝成PPP,形式上合規,實質大量承諾保本或最低收益,將償債風險全部由政府承擔;五是政府投資基金,即地方政府及其部門和金融機構共同設立所謂基金,大量都是用于沒有收益或收益率極低的基礎設施建設項目,其實是銀行貸款。此外,還有商業銀行與券商、信托等非銀行業金融機構設計復雜的資管産品給地方政府違規提供融資。在這些做法中,很多是交叉進行的,大大增加了監管的難度。

  同時,由于舉借渠道多樣,涉及多個部門,比如銀行貸款由銀保監會監管,債券由發展改革委、人民銀行、證監會分別監管,資管産品則大多由銀保監會、證監會管,還有應收賬款由央行負責,融資租賃目前明確由省級政府監管但實際存在嚴重“監管真空”,這種多頭管理體制之下,如果各主管部門思想不統一,就會增大隱性債的監管難度。此外,政策預期的不穩定也會形成道德風險,最終導致債務規模不斷的擴張。“從某種程度上,相關部門監管的決心是防控隱性債務的關鍵所在。”前述財政部門人士説。

  違法違規無序舉債實質是“寅吃卯糧”,過度透支未來地方財力和財政空間,影響國家宏觀調控的效果,同時,造成經濟社會發展的不可持續,潛藏巨大風險。此外,如果任由違法違規無序舉債呈蔓延趨勢的話,會導致杠桿率迅速攀升,容易引發係統性金融風險。

  下一步,對隱性債務的防控重點是什麼?要堅決不允許新增債務,如果繼續違法違規舉債,堅決問責,終身問責、倒查責任;對累積的存量債務穩妥化處置。

  “動員千遍不如問責一遍,對于隱性債管控,同樣如此。”該人士説。(記者/賀斌)

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【糾錯】 責任編輯: 邱麗芳
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