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信用體係建設還缺乏統一法律體係
2018-08-15 07:31:29 來源: 經濟參考報
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  為了營造誠實守信的社會環境,全國各地紛紛出臺相應的方案和措施,建立守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。但從目前實踐來看,由于中央層面缺少信用體係建設的統一立法,各地信用體係建設缺乏標準,信用體係建設還存在著諸多困難。

  在推動信用體係立法過程中應當注意:信用立法要避免與道德混為一談,中央信用立法需充分總結地方立法經驗,立法應明確懲戒尺度,應設置明確統一標準,需要為進一步加強政府數據共用提供法律依據。

  “人而無信,不知其可也”,誠實守信自古以來就是中華民族傳統美德的重要內容。在當今時代,信用體係建設對于推動經濟發展、完善政府治理、改進社會風氣均具有重要意義。為此,中共中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》指出:“探索完善社會信用體係相關法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制。”但從目前實踐來看,我國信用體係建設尚存在一些薄弱環節,需要引起各方的高度重視。

  信用體係建設還存在制度障礙

  當前我國社會信用體係建設尚在起步階段,履約踐諾的社會氛圍尚未完全形成,無論是商業經營,還是社會生活抑或科研生産,欺詐、虛報、冒領、不端等現象仍屢禁不止。為了克服上述難題,營造誠實守信的社會環境,全國各地紛紛出臺相應的方案和措施,建立守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制,但從目前實踐來看,由于中央層面缺少信用體係建設的統一立法,各地信用體係建設缺乏標準,這可以説是信用體係建設的最大欠缺。

  首先,聯合褒獎缺乏統一標準。

  2016年,國務院發布《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》 (以下簡稱《意見》) ,通過榮譽“紅利”、審批“紅利”、便利“紅利”、監管“紅利”、交易“紅利”、推介“紅利”六大信用“紅利”讓守信者獲利,並以此推動良好社會風氣的形成。但在實際操作中,判定守信者的標準、程式、依據並不統一,確定守信者可獲福利的方式也不明確。大多數地方政府只是停留在榮譽紅利上,如在政府信用網站上表彰公示守信的企業、組織和個人等。對于其他紅利,如守法誠信者如何享受審批紅利、監管紅利以及交易紅利,除了浙江、河北、湖北、上海等地在《意見》的基礎上略有擴展外,其他地方政府均未有所突破,也很難有所突破。

  其次,聯合懲戒缺少法律依據。

  當前,各級政府和人民法院都在對失信人實施懲戒措施,其中,法院對失信被執行人的聯合懲戒措施最為有效,失信被執行人不僅在出行、住宿、工作、信貸等方面會受到限制和影響,而且還可能波及家庭成員的生活,如影響子女的正常上學。根據《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若幹規定》第三條規定:“被採取限制消費措施的被執行人,子女不得就讀高收費私立學校。”上述舉措雖然對失信被執行人形成了強大威懾,但若仔細推敲不難發現,其法律依據並不充分。《民事訴訟法》第255條規定:“被執行人不履行法律文書確定的義務的,人民法院可以對其採取或者通知有關單位協助採取限制出境,在徵信係統記錄、通過媒體公布不履行義務資訊以及法律規定的其他措施。”對失信被執行人採取限制出境、通過媒體曝光等符合《民事訴訟法》之規定,但對失信被執行人考公務員、入黨、入伍、當人大代表、當高管、子女入學等採取諸多限制則缺少法律依據。《立法法》第82條規定,“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。

  顯然,對失信被執行人的限制措施很多都減損了權利,增加了義務。而對失信者的懲戒依據並不是法律,而是來自于規范性文件,來自于司法解釋。此外,如何處理企業與實際控制人的關係,也缺乏法律依據。如企業因違法需要進行信用懲戒的,是否可以波及其實際控制人,以防止實際控制人借“殼”規避失信懲戒,法律上缺失明確授權。

  再次,信用資訊係統面臨平臺多、內容不統一、資訊難共用的困難。

  信用資訊對于推進放管服改革至關重要。加強信用監管,保護守法合規的經營者,懲戒違法及不誠信的市場主體,是加強事中事後監管的重要手段。近年來,一些地方注重推進共用監管資訊、探索信用監管取得了明顯成效。比如,有的地方與工商、經信等部門對接,將法人庫、人口庫、空間地理庫、市場主體庫、信用資訊庫、實有房屋庫等基礎數據庫接入本地監管係統,完成審批及處罰結果資訊的歸集,形成了層面統一、動態的監管資訊資源數據倉庫,極大地提高一線監管、執法效率。有的地方還探索研究根據監管對象違法失信情況,限制其房屋交易、將違法資訊記入誠信記錄、行刑銜接等相關工作機制,還與第三方徵信機構聯合,打通企業與個人信用資訊的共用通道,推動完善信用約束機制。但信用資訊平臺建設重復、內容共用難是目前制約誠信體係和事中事後監管的瓶頸。

  目前,國家正在建設企業信用資訊平臺,各地也有不少類似的平臺,平臺重復建設嚴重,且上下、橫向平臺間尚未貫通,不同條線的部門間監管資訊難共用。基層執法部門填入辦案係統的數據自身卻無許可權調用,難以在本地區監管中發揮應有的作用。企業信用資訊庫與個人信用資訊庫兩個平臺各自為戰,企業信用資訊與對應的相關自然人的個人信用資訊難以匹配比對,失信懲戒存在短板。

  另外,信用資訊的收集使用缺乏規范,存在安全隱患。

  第一,信用資訊的范圍邊界有待厘清。一般而言,信用資訊應當主要是用來評價個人或者經濟組織的履約能力,對于個人而言重點應是其資信情況,對于經濟組織而言還可包括其守法情況。但近年來也出現了“信用泛化”的趨勢,比如有的地方將交通違法、損壞共用單車、旅遊中的不文明行為等納入個人信用記錄,個人的上述行為確有不妥,但一概作為信用資訊來使用未免有失偏頗,因為雖然可以評判特定個人的人品等,但其一般不涉及個人的履約能力。納入及運用信用記錄不做細分的話,無助于信用體係的建設。第二,信用資訊的使用有待規范。目前,一些機構和平臺傾向于對外發布個人或者企業的失信資訊,但曬在網站上的海量資訊對于需要使用有關資訊的個體來説並不方便,同時,還有資訊被濫用的風險。第三,信用資訊是否可以被“遺忘”缺乏明確的規范。雖然我們希望讓失信者一處失信、處處受限,但絕不能一次失信、限制終身,這也不符合世界通行的標準。但目前我們還沒有明確的規則來對失信資訊的時效做出規定。

  最後,信用體係建設難以形成合力。

  企業、組織、公民的信用資訊分散在法院、公安、工商、食藥、民政、國土、銀行、網信等部門和單位中,有的信用資訊甚至在微信、淘寶、滴滴、ofo、摩拜、芝麻信用、京東等商業機構中。從當前實踐來看,信用體係建設尚未形成合力。就政府而言,政府部門與部門之間的信用資訊互不相通,資訊滯後現象屢有發生,不同平臺之間的信用資訊存在不一致、不準確的現象。從社會企業方面來説,企業所掌握的各類資訊,無論是平臺上儲存的資訊,還是經過大數據測算得出的資訊,均未向政府備案。當下發生的多起滴滴司機侵犯乘客的事件及其他事件,均説明企業向政府報備數據的重要性。

  完善信用體係立法需要注重的問題

  加強信用體係建設,有助于維護市場正常秩序,有益于營造誠信社會環境,有利于提高政府監管效率。完善信用體係立法,則能夠保障誠信褒獎制度,失信懲戒有法可依,但在推動信用體係立法過程中應當注意以下幾個方面的問題。

  第一,信用立法要避免與道德混為一談。

  信用體係立法並非將道德直接變為法律規定。與法律相比,道德會因時代、地域、宗教信仰等發生變化,具有不穩定性,極易被濫用,而且道德的可操作性極差,無法真正地指引企業、組織和個人的行為。在法律實證主義的立場中,法律應當與道德分離,法律是否有效不應當引入道德判斷。若不加審慎地將道德直接轉變為法律,則會導致法律專業術語混亂復雜,含糊不清。在推動信用體係立法過程中,應避免直接引入道德概念,正確的做法是,對道德內容予以甄別和轉化,將含混不清的道德概念轉化為清晰明確的法言法語,將復雜的道德判斷轉化為邏輯清晰的歸納判斷。為此,還需要盡可能明確信用資訊的外延,防止信用資訊的盲目擴大化。同時,要重視信用資訊有針對性的分類、精準利用,如破壞共用單車行為可以禁止行為人通過其他平臺使用共用單車,但不宜作為不預授信的依據。

  第二,信用立法需充分總結地方立法經驗。

  中央層面的法律離不開地方立法的嘗試,當前河北、上海、湖北等地已經或正在推動信用體係立法,地方立法經驗可以為中央立法提供借鑒,同時也為中央立法積累經驗。地方在推動信用體係規范建設過程中面對的問題各不相同,處理的方式互有差異,故形成了多個立法試驗樣本。中央層面的立法應當直面信用立法中存在的問題,總結地方立法經驗,彌補地方立法的不足,提高信用立法的質效。

  第三,信用立法應當明確懲戒的尺度。

  限制失信人各種權利的懲戒措施從道義上來説是合情合理的,也容易得到人們的理解和支援,但這些懲戒措施仍然需要有充分的法律依據。一般而言,限制失信被執行人的經濟權利之外的權利,如政治權利、子女入學權利等需要立法予以明確,避免出現過度懲戒或違法懲戒的情形。而對于企業而言,法律同樣要明確實際控制人存在哪些失信行為的,不得繼續實際控制企業、不得以任何方式新設同類企業等。而且,立法還需要明確各類信用資訊的有效周期,避免一次失信、懲罰終身。

  第四,信用立法應設置明確統一標準。

  信用體係建設涉及信用等級,即便信用良好也會有非常良好、特別良好、良好等區別。明確信用等級有助于配套相關的獎勵和懲戒舉措,統一信用等級則可以推動全國信用共用通用,並最終促進全國信用體係建設向縱深邁進。

  第五,加強信用立法還需要為進一步加強政府數據共用提供法律依據。

  《國家信息化發展戰略綱要》已經明確提出,以公民身份號碼、法人和其他組織統一社會信用代碼為基礎,建立全國統一信用資訊網絡平臺。為此,應進一步加大政府數據的開放共用,打破數據壁壘。各業務條線的主管部門不但要搭建自上而下貫通的辦案係統,實時採集監管數據,還應當將係統之間的數據共用作為必備要素,並開放許可權、允許基層部門依規共用數據。建議國家盡快出臺政府數據共用的細化要求,明確各部門的責任,讓政府數據跑起來、讓事中事後監管更有力。應逐步整合各部門、各地區建設的信用資訊平臺,做好規劃,避免推倒重來式的建設模式,實現信用數據全國統一、全國聯網、上下貫通。

  (作者田禾 為中國社科院法學所研究員)

 

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【糾錯】 責任編輯: 徐宙超
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