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走出西部特色的發展路徑
2018-04-11 11:14:43 來源: 經濟日報
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  走出西部特色的發展路徑

  恒口鎮雷河移民搬遷安置社區居民張遠秀在社區安裝的電瓶車充電樁前刷卡充電。近年來,陜西安康市漢濱區恒口鎮積極推進新型城鎮化建設,吸納來自周邊14個鄉鎮、86個村的4000多名村民搬遷入住。新華社記者 邵 瑞攝

  位于黔桂交界的大苗山深處的烏英屯舉行村民大會,兩省區村民共同商討苗寨發展振興計劃。新華社記者 黃孝邦攝

  西部地區目前仍處于城鎮化加速發展階段,不能簡單照搬東部發達地區的大規模集中式城鎮化模式,也不能簡單追求提高城鎮化水準,應當在充分考慮國家發展大局的前提下,克服發展內生動力不足問題,突破傳統發展路徑依賴,因地制宜,尋找到西部城鎮化發展的獨特之路

  國家新型城鎮化綜合試點作為推進我國新型城鎮化工作的重要抓手,也是引領新型城鎮化改革創新的重要載體。2017年9月至10月,清華大學中國新型城鎮化研究院工作組,對我國西部9省區14個第一批國家新型城鎮化綜合試點開展了調研評估工作。通過調研可以發現,西部地區城鎮化率要落後于東部地區,但發展速度要快于東部地區,目前仍處于城鎮化加速發展階段。

  西部地區城鎮化發展面臨的環境有特殊性,主要表現在生態環境相對脆弱、資源環境差異大、區域發展不平衡、老少邊窮地區多、地方財政收入不足、屬于人口凈流出地區等。西部地區新型城鎮化任務的側重點也有別于東部地區,即解決三個“1億人”問題當中的“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。

  因地制宜亮點不斷

  西部各改革地區結合地區特殊性,形成了一批在特定地區值得推廣的亮點經驗

  結合西部地區特殊自然地理環境、經濟社會和城鎮化發展條件,各試點地區因地制宜,在生態敏感地區統籌保護與發展、貧困地區因地制宜脫貧致富、“以産興城、以城促産”的産城融合等領域也進行了積極探索,形成了一批在特定地區值得推廣的特色亮點經驗。

  推進以人為核心的城鎮化,解決農業轉移人口落戶問題的同時,注重讓其融入城鎮。比如重慶市主動、綜合、係統地部署公租房規劃、建設和管理工作,打破城鄉、地域和戶籍限制,將進城穩定就業的農業轉移人口和轉戶居民納入保障范圍。

  城鄉建設用地的流轉問題,是實現新型城鎮化的一個關鍵問題。比如四川省瀘州市瀘縣創新建立農村宅基地“總量管控、層級管理、縣域調劑、跨區有償”的管理制度和“法定無償、超佔補償、節約有獎、退出補償”的獎懲制度。通過宅基地“跨區取得+有償使用+有償退出”實踐,推動了農村傳統散居向新型聚居轉變,城鄉一體化發展步伐明顯加快。

  西部地區脫貧致富任務艱巨,需要運用各種政策工具,通過制度創新,植入造血功能。比如寧夏回族自治區固原市探索了“産業引領+能人帶動+金融幫扶”的新型造血式金融扶貧模式。一是通過政府搭建平臺,通過“大戶帶小戶、富戶帶窮戶、能人帶窮人、産業帶能人、黨員帶貧困戶”的方式,向貧困村提供專業培訓和技術支援。二是開展小額貸款業務,由金融機構對建檔立卡貧困農戶和生態移民中有貸款意願、有增收項目、有創業就業潛質和一定還款能力的農戶提供5萬元以下扶貧信用小額貸款。三是建立致富帶頭人、合作社和農戶等多方利益聯結機制,合作社參與監督貸款資金使用,貸款管理和本息回收,在金融機構和貸款農戶之間建立風險緩釋。

  再如,以“多規合一”為統領、以生態保護和可持續發展為準則、以行政協調制度為核心、以信息化平臺建設為基礎、以網絡化監管為保障,全方位完善城鄉規劃建設管理體制機制,推進城鄉環保設施一體化等全方位多層次的環境治理措施,多措並舉推進城鄉綜合環境治理;依托“互聯網+”創新社區管理技術,利用微信建設出租房屋二維碼管理服務平臺,實現流動人口精細化管理等。

  綜合考慮地區特殊性

  沿邊地區發展應當統籌兼顧城鎮化發展與邊境地區守土安民職責

  西部地區對國家安全具有重要的戰略意義。解決東西部地區生産力和社會發展不平衡問題,是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。從古時的禦敵安邊,到全民抗戰的大後方,到三線建設,到西部大開發,到“一帶一路”建設,均是從國家戰略層面,給西部地區發展注入強大活力。尤其是國家提出“一帶一路”倡議以來,在提升國家對外開放水準、加大我國參與全球合作縱深的同時,也極大地改善了西部地區融入全球市場、連結全球平臺、匯聚全球資源的外部條件。

  同時,在國家發展大局中,尤其需要對西部邊境地區固邊穩邊的作用予以特殊關注和支援。在調研中我們發現,由于沿邊境地區居民點區位邊遠、交通不便、基礎設施和公共服務設施落後、生活條件艱苦,再加上邊境嚴格管制等因素,導致沿邊地區人居吸引力下降,一線沿邊地區居民呈現向內地回撤遷移,並向更高層次的縣城、鄉鎮集聚的態勢。沿邊地區城鎮化發展建設條件落後,人居吸引力下降,沿邊居民向內地回撤遷移,不利于國家固邊穩邊和領土安全。

  沿邊地區發展不能簡單照搬東部發達地區的大規模集中式城鎮化模式,也不能簡單追求提高城鎮化水準,應當因地制宜,統籌兼顧城鎮化發展與邊境地區守土安民職責。

  針對西部地區特殊的地理資源環境和現實發展條件,優化內部人口格局和城鎮格局的重心,應放在兩個方面:一是以城市群、省會城市等核心城市形成的大都市區為主要聚集區和核心引擎,二是以縣城建設和縣域城鎮化為重點的面上支撐。

  克服動力不足和路徑依賴

  依靠改革、科技、文化三輪驅動,增強城市尤其是中小城市持續發展能力

  在調研中可以發現,很多的西部地區城鎮,由于本身發展基礎較為薄弱,生態保護要求較高,傳統行業發展乏力等諸多因素影響之下,普遍面臨融資渠道難、招商引資難、産業培育難、簡政放權難、地方財政收入有限等諸多困難,內生發展動力明顯不足。同時,在經濟發展進入新常態之後,依賴土地財政、犧牲環境、數量擴張等傳統發展模式和發展路徑難以為繼,而創新驅動、綠色發展等新發展理念的落地,既需要有主觀意願,也需要能力的提升。如何突破傳統發展路徑依賴,是西部地區城鎮化發展面臨的普遍難題。

  針對西部地區城鎮化和城市發展內生動力不足和路徑依賴的核心問題,需要統籌科技驅動力、文化驅動力和改革驅動力這三大動力,依靠改革、科技、文化三輪驅動,增強城市尤其是中小城市持續發展能力。需要進一步加大對中小城市投融資機制改革的支援力度,在財政轉移支付、融資機制創新、投融資政策指導方面給予傾斜。優先在西部地區探索城鄉土地市場化通道,釋放土地改革的政策紅利。充分利用西部地區豐富的文化資源,加大文化資源向文化産業轉化提升的政策扶持等。

  同時,西部地區要從地理互聯到數字互聯,彌補區位劣勢。過去對西部地區投入的重點是交通等基礎設施建設,但是資訊時代,地理區位的約束性在減弱,融入全國、全球城市網絡的數字互聯的重要性在不斷提升,數字互聯與地理互聯同樣重要。加大對西部地區尤其是沿邊和貧困地區的智慧化基礎設施和管理平臺的扶持力度,使得西部地區在時代和科技發展浪潮中,能夠與先發地區有同樣的發展基礎。

  我們還從調研中發現,試點地區的亮點經驗更多來自地方的常年實踐和創新探索。隨著試點工作的推進,試點地區對放寬相關法規和政策限制的訴求非常強烈。未來需要上下聯動,綜合施策。既需要適當抬升試點地區法規的“天花板”,讓其大膽探索;也要優化完善考核評價和激勵機制,以城鎮化品質提升的實際成效為根本遵循和評價基準,而不是機械地對指標。試點地區需要將試點任務與地方發展工作重心相結合,納入到全面深化改革的整體工作部署中,為全國新型城鎮化工作開路鋪石。(盧慶強)

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【糾錯】 責任編輯: 龔婷
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