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基礎設施和公共服務領域PPP條例徵求意見
2017-07-22 10:25:24 來源: 上海證券報
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  國務院法制辦、國家發改委和財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》(下稱“徵求意見稿”)21日對外發布。徵求意見稿對政府和社會資本合作(PPP)適用范圍、部門職責、項目實施細則和監督管理等方面進行了一係列規范。中國財政科學研究院資源環境研究中心主任陳少強認為,此次徵求意見稿有助于從更高法律級次給各方以穩定的預期,保障各方面合法、合理權益,並有效分擔和防控風險。

  近年來,PPP在我國發展迅速,基礎性的PPP制度框架已經建立,但由于缺乏專門的立法,PPP項目各個環節如何適用現行法律不盡清晰,社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。去年7月7日,國務院常務會議明確要求,由國務院法制辦牽頭,加快推進相關立法進程。此後,基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例作為“全面深化改革急需的項目”,被列入國務院2017年立法工作計劃。

  徵求意見稿首先對可採用PPP模式的基礎設施和公共服務項目范圍進行了明確:政府負有提供責任;需求長期穩定;適宜由社會資本方承擔。同時規定,國務院有關部門根據前款規定的條件,制定可以採用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目指導目錄,並適時調整。

  “這實際上明確了給予部門靈活管理的空間。比如有關部門可以制定適合開展PPP的目錄,有利于防止PPP的濫化和泛化。”發改委和財政部PPP雙庫專家、上海弘鯤商務咨詢公司董事長葉繼濤對上證報記者表示。

  徵求意見稿還對一些內容進行了明確。比如,合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失,不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保;合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。

  在葉繼濤看來,徵求意見稿中出現了很多“不得”的表述,實際上是針對近年來PPP出現的一些問題的有效應對,強調了PPP項目的規范操作。

  徵求意見稿提出,有關主管部門擬訂合作項目實施方案,應當會同同級發展改革、財政等有關部門,從經濟效益、社會效益等方面對採用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估;涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的,應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。

  “沒有要求進行物有所值論證,這是一個很好的簡化。”葉繼濤表示,因為PPP是否真的物有所值,不是算出來的。真正的物有所值是需要靠加強監管、履約和建立績效考核、服務標準等來實現的。新一輪PPP項目還在建設期,過去的特許經營項目多數還沒有移交(沒有走完全生命周期),根本無法評估PPP(特許經營)整體上、全生命周期內是否物有所值。

  徵求意見稿還對現行一些政策作了調整。比如,政府實施機構應當根據經審核同意的合作項目實施方案,通過招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方,並將選定的社會資本方向社會公示等。

  大岳咨詢總經理金永祥表示,強調競爭,包括招標和競爭性談判,那麼未來單一來源採購可能就會成為很少採用的方式。同時,規定實施機構可以是政府和單位,這可能意味著現行國企不能做實施機構的情況會發生變化。

  值得注意的是,因為條例還是在徵求意見階段,專家認為,有些內容需要進一步完善。比如,徵求意見稿提出,政府有關部門應當根據社會信用體係建設的有關要求,記錄社會資本方、中介機構、項目公司及其從業人員的失信行為,並納入全國統一的信用信息共享交換平臺。那麼,政府違約、敗訴等失信信息是否也應該納入全國統一的信用信息共享交換平臺並沒有明確;另外,PPP項目可以提前終止合作項目協議的三種情形,強調的是社會資本違約。如果政府嚴重違約,如何賠償,是否可以提前終止,則沒有説明。(記者 李苑)

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