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徐明:新證券法提升了新三板市場法律地位
2020-09-05 16:03:49 來源: 新華網
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全國中小企業股份轉讓係統有限責任公司總經理徐明在論壇上發言

  第三屆中小投資者服務論壇9月4日以線上“雲論壇”形式舉辦。本屆論壇旨在探討如何以新證券法實施為契機,推動我國資本市場投資者保護工作開創新局面。

  以下為全國中小企業股份轉讓係統有限責任公司總經理徐明在論壇上的發言。

認真貫徹證券法 積極推進新三板市場投資者保護

  2020年,我國資本市場最為重大的事件就是新證券法的頒布實施。目前,中國證監會係統和整個資本市場都在認真學習貫徹落實新證券法。本次論壇以“落實證券法實施 促進投資者保護”為主題,恰逢其時,意義重大。借此機會,圍繞會議主題,我發言的題目是“認真貫徹證券法,積極推進新三板市場投資者保護”,談三點意見,不妥之處請大家批評指正。

  一、新證券法是一部投資者保護法

  眾所周知,投資者是資本市場最基本的要素,更是資本市場存在的基礎,是資本市場發展之本,沒有投資者就不會有上市挂牌公司,更不會有中介機構。投資者的合法權益得不到充分的保護,投資者就會遠離資本市場,資本市場最終將不可持續。因此,一個健康穩定、富有競爭力的資本市場一定是投資者合法權益得到充分保護的市場。而投資者保護最重要的武器就是法律,法律能否對投資者權利和合法權益進行充分規定,是投資者能否得到保護以及保護到何種程度的根本。縱觀世界各國,證券法都以保護投資者為核心價值追求。例如,美國1933年證券法的首要目的,是要求公布重大信息從而保護投資者,並且將保護投資者放在提高效率、促進資本形成之前。國際證監會組織三項監管目標中,首要目標是保護投資者利益。我國的證券法律也充分體現了這一理念和追求,尤其是新修訂的證券法更是體現了對投資者的充分保護,可以説,新證券法就是一部投資者保護法。與原證券法相比,新證券法在立法理念、立法對象、立法體例和立法制度上充滿著突破和創新,體現了自己的特色。主要有以下四方面:

  (一)立法理念轉變:從監管本位到投資者權利本位

  修訂前的證券法從當時的資本市場實際出發,更多地強調監管本位,重點規定各方參與主體的義務和責任安排,而對投資者權利等內容則著墨較少,導致法律中權利和義務配置相對失衡。新證券法在進一步簡政放權、實行公開發行注冊制的同時,對投資者的知情權、表決權、收益權、求償權等進行了全面規定。比如:允許投資者保護機構等主體徵集股東權利,代為行使提案權、表決權等,幫助中小投資者提高話語權、積極表達利益訴求;強調上市公司應當依照章程分配現金股利,保障股東的資産收益權;投資者保護機構可以自己名義提起股東代表訴訟,持股比例和期限不受公司法限制,也有利于中小股東權利的保障。這些安排,都體現了對投資者權利的重視和保障,體現了從監管本位到投資者權利本位的理念轉變。

  (二)立法對象轉變:從注重發行人到重視投資者

  修訂前的證券法在規定對象上,存在“重發行人、輕投資者”的現象。修訂前的證券法全文以發行人、上市公司為核心規制對象,證券公司、證券服務機構等次之,對于投資者的規定則較為少見,整部法律中涉及到“投資者”的表述僅28次,並且“重行政、輕民事”的現象較為突出,投資者權益保護和救濟存在制度缺失,不利于資本市場的長遠健康發展。此次新證券法立足中國特色、借鑒國際經驗,大幅增加投資者保護的內容,全文“投資者”表述出現82次,針對投資者信息不對稱、容易受侵害、維權成本高、尋求救濟難等問題進行了係統性規定和應對,彰顯了加強資本市場投資者保護的決心。

  (三)立法體例轉變:從分散規定到專章集中體現

  修訂前的證券法關于投資者保護的條款散見于各章節,沒有形成係統的投資者保護制度體係。新證券法的一大亮點,就是新設投資者保護專章,通過事前加強投資者適當性管理、事中保護各類股東權利、事後完善救濟途徑等多方面、全方位的制度安排,集中體現了證券法保護投資者的立法宗旨和核心追求。專章方式不僅通過集中規定投資者保護的相關內容,使執法者、守法者和社會各方覺得好看好查、方便使用,更重要的是起到了法律的宣示作用,增強社會各界的投資者保護意識,提升投資者保護的整體效能。

  (四)立法制度轉變:從一般性制度安排到重大制度創新

  與修訂前的證券法相比,新證券法投資者保護的最大亮點,是認真總結了我國資本市場投資者保護的現狀和探索,在新證券法中進行了大量的重大制度創新,形成了中國特色的投資者保護新機制。例如,將投資者保護機構納入證券法,針對中小投資者行權意識不強、維權成本較高等問題,規定投資者保護機構的多項職能,將投服中心等機構的有益實踐法律化,賦予投服中心法律地位和法定權利;規定代表人訴訟,形成中國特色的集體訴訟機制,允許投資者保護機構作為訴訟代表人按照“默示加入、明示退出”原則,代表投資者進行損害賠償訴訟,實現保護投資者和避免濫訴的統一;規定先行賠付制度,將投資者受償的可能性變成現實,使投資者保護真正落到實處。

  二、新證券法是新三板市場投資者保護的堅強基石

  證券法修訂前,新三板市場所依據的僅僅是行政法規,法律地位不足,對違法違規追究責任的法律依據並不充分,投資者保護力度不夠。新證券法的出臺,對新三板市場進行了規定,為新三板市場的投資者保護提供了更加有力的法律保證,意義重大。

  (一)新證券法提升了新三板市場法律地位,投資者保護更加“有法可依”

  根據新證券法的規定,新三板作為目前唯一一家國務院批準的其他全國性證券交易場所,與證券交易所具有相同的法律地位。二者都可以組織公開發行證券的交易、挂牌公司與上市公司履行同等的信息披露義務、都依法實施自律管理等,從而確立了新三板場內、公開、獨立市場的法律地位,使得投資者參與新三板市場更加“有法可依”,權益保障也具有了更加堅實的法律依據。新證券法對新三板市場定位的明確,是對新三板市場投資者最大的保護。

  (二)新證券法關于投資者保護的具體內容適用于新三板

  一是投資者保護專章的主要內容適用于新三板。該章關于普通投資者、專業投資者的區分,和證券公司投資者適當性管理義務等規定,適用于新三板市場;關于投資者權利救濟的規定,包括普通投資者與證券公司糾紛的強制調解安排,以及代位訴訟、先行賠付、代表人訴訟,和中國特色集體訴訟機制等,針對對象均為發行人、證券公司或投資者,也可以直接適用于新三板市場。

  二是新證券法其他投資者保護規定也可適用于新三板。新證券法強化了注冊制下的信息披露要求,發行人應當充分披露投資者作出價值判斷和投資決策所必需的信息;規范公開承諾,明確發行人及其控股股東、實際控制人等應當披露公開承諾,不履行承諾給投資者造成損失的,應當依法承擔賠償責任;明確發行人的控股股東、實際控制人及保薦人在欺詐發行中的過錯推定、連帶賠償責任等,這些制度的適用對象均為“發行人”、“信息披露義務人”及其相關主體,均可適用于新三板市場。

  (三)新證券法關于法律責任的規定同樣適用于新三板

  新證券法的亮點之一就是加重違法違規者的法律責任,全面大幅提高違法違規成本,無論是倍數罰還是數額罰,無論是對機構還是個人等均如此。例如對于欺詐發行行為,從原來最高可處募集資金百分之五的罰款,提高到募集資金的一倍;對于信息披露違法行為,從最高六十萬元罰款提高到一千萬元等。法律責任的加重能夠進一步對違法違規起到震懾作用,使得相關主體的投資者侵害行為有所收斂,減少違法違規行為,從另一個方面起到了保護投資者的作用。新證券法中的公開發行、信息披露,內幕交易、操縱市場等規定涵蓋了新三板市場有關主體,為相關違法行為的責任追究提供更為堅實的法律依據,有力地保護了新三板市場的投資者。

  三、認真貫徹新證券法,積極推進新三板市場投資者保護

  新證券法的頒布實施,為新三板市場的投資者保護打開一片新天地,我們要認真學習、深刻領會、堅決貫徹落實好新證券法關于投資者保護的精神和內容。在此基礎上,多措並舉、久久為功,積極推進新三板市場投資者保護工作。重點做好三方面工作:

  (一)加強誠信建設,完善市場法治環境

  誠信是法治的前提,法治是誠信的保障。資本市場是高度依賴誠信的市場,誠信既是資本市場的倫理準則,也是商業法則。同樣,資本市場也是法治的市場,需要良好的法治環境才能打擊違法犯罪行為。如果誠信建設不足,市場的信心就會受到打擊;如果法治不夠完善,內幕交易和操縱市場等違法行為就會時有發生。因此,誠信和法治環境的好壞,關係到資本市場參與者的合法權益,關係到整個金融市場的信心。

  對于新三板市場的投資者保護而言,一方面要繼續加強誠信建設。要就誠信建設出臺專門規則,並在挂牌準入、市場分層、股票發行等多個領域加強失信聯合懲戒措施的運用,把誠信建設進一步做深做實,引導挂牌公司誠信經營、不説假話、不做假賬,做到尊重投資者、敬畏投資者、回報投資者;另一方面要繼續完善法治環境。以完備的法律制度為基礎,進一步加強基礎制度建設,通過制定《新三板市場監督管理條例》等基本制度,明確新證券法中沒有規定的挂牌公司發行、挂牌交易、收購等基礎制度安排,做好投資者保護的法律制度供給。

  (二)提升挂牌公司質量,持續回報投資者

  提升挂牌公司質量是投資者保護的關鍵,也是實現新三板市場長遠健康發展的根本前提。下一步,新三板將從以下四方面著手提升挂牌公司質量:一是優化挂牌準入條件。吸引優質企業挂牌,通過把好市場入口關提升挂牌公司質量;二是分類施策、科學監管。以全面深化新三板改革為契機,進一步完善差異化信息披露體係,同時以公司治理新規落地為契機,督促公司嚴格落實公司治理和內控要求,切實做到真實透明、治理規范、內控有效,並積極回報投資者;三是健全摘牌機制。推動摘牌細則出臺,及時出清未披露定期報告、喪失持續經營能力、存在重大違法等的公司,並在摘牌過程中對投資者的利益訴求予以重點考慮和關注;四是加大違法違規處置。堅決打擊欺詐發行、重大信息披露違法、破壞公平交易原則等各類侵犯投資者利益的違法違規行為,捍衛法制尊嚴,維護規則權威,保護投資者合法權益。

  (三)健全投資者保護機制,做好投資者教育工作

  一是落實證券法關于投資者保護的有關規定。積極配合證監會、投服中心等推進精選層持股行權工作,做好代表人訴訟、支持訴訟、先行賠付等救濟機制在新三板的應用研究;二是加強與司法機關溝通。積極推動資本市場有關司法解釋的適用對象,從上市公司拓展至新三板挂牌公司;三是配合有關部門進一步完善多元糾紛解決機制。通過“專業調解+仲裁/司法確認”的安排,為投資者糾紛解決提供實實在在的幫助和支持;四是加強投資者教育。繼續通過“一圖讀懂”、“雲上投服”等通俗易懂、便捷可得的方式,做好投資者教育工作,幫助投資者理性認識並投資新三板。

 

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