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為何四次“矛頭”對準收容教育?全國政協委員回應
2018-12-26 07:29:01 來源: 北京青年報
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  原標題:收容教育制度有望被廢止

  在十三屆全國人大常委會第七次會議上,全國人大常委會法工委主任沈春耀作報告稱,“通過調研論證,各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識, 啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神,我們建議有關方面適時提出相關議案,廢止收容教育制度。”

  “我們建議有關方面適時提出相關議案,廢止收容教育制度。”在十三屆全國人大常委會第七次會議上,全國人大常委會法工委主任沈春耀作了一個報告。這是法工委關于2018年備案審查工作情況的報告。

  法工委方面認為,近年來,收容教育措施的運用逐年減少,收容教育人數明顯下降,有些地方已經停止執行。“通過調研論證,各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識, 啟動廢止工作的時機已經成熟。” 沈春耀稱。

  根據憲法和立法法、監督法規定,國務院制定的行政法規、地方人大及其常委會制定的地方性法規,以及“兩高”制定的司法解釋,應當報送全國人大常委會備案。全國人大常委會對報送備案的法規、司法解釋進行審查,對與憲法法律相抵觸的法規、司法解釋有權予以撤銷、糾正。

  向全國人大常委會提出對法規、司法解釋的審查建議,是立法法、監督法賦予公民的一項重要權利,也是人民群眾對法規、司法解釋制定工作進行監督的一個重要渠道。

  2014年,演員黃海波曾因嫖娼被收容教育半年,引發社會關注。全國政協十三屆一次會議期間,有政協委員提出提案,建議對收容教育制度進行合憲性審查。這次作報告時,沈春耀就提到了收容教育制度,“我們建議有關方面適時提出相關議案,廢止收容教育制度”。

  收容教育制度的主要法律依據是1991年七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》。該《決定》第四條第二款規定: “對賣淫、嫖娼的,可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生産勞動,使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。”

  國務院據此制定了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。制定該《決定》主要是為了補充修改當時的刑法和治安管理處罰條例的有關規定,制定程式和內容均符合憲法規定。“後來的情況是,《決定》規定的刑事方面內容,在1997年修改刑法時已經被吸收到刑法之中;可《決定》規定的收容教育制度作為行政措施繼續有效,並一直延續至今。”沈春耀説。

  沈春耀透露,今年,法工委方面曾會同有關部門開展了聯合調研,了解收容教育制度實施情況,召開座談會聽取相關單位和部分人大代表、政協委員及專家學者的意見, 並書面徵求了有關單位的意見。

  總的看,收容教育制度實施多年來,在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。但是,隨著我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進,特別是2013年廢止勞動教養制度後,情況發生了很大變化。

  近年來,收容教育措施的運用逐年減少,收容教育人數明顯下降,有些地方已經停止執行。沈春耀表示,“通過調研論證,各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識, 啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神,我們建議有關方面適時提出相關議案,廢止收容教育制度。”

  專訪朱徵夫

  為何四次將“矛頭”對準收容教育

  收容教育和收容遣送、勞動教養三項制度中,後兩項已成為歷史名詞,而收容教育制度也開始松動,國家層面對此有了明確回應。全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱徵夫此前曾三度呼吁廢除收容教育,今年他又提出對收容教育制度進行合憲性審查,北京青年報記者昨日就此對其進行專訪。

  北青報:您是什麼時候開始關注收容教育制度的?

  朱徵夫:我是2014年第一次提出要廢除這個制度的,2016年和2017年又提了兩次,不過這三次都是從“廢除收容教育制度”的角度來提的。

  十九大報告明確提到了“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”受這個啟發,我今年提了關于對收容教育制度進行合憲性審查的提案,建議對收容教育制度是否符合憲法和立法法的規定進行合憲性審查,比如憲法第五條規定國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。

  原來我提廢除建議的時候,提案都交給了有關部門處理,現在是交給了全國人大常委會來處理,兩者的承辦單位不一樣。

  北青報:全國人大法工委方面有跟您聯繫嗎?

  朱徵夫:今年全國人大法工委備案室曾去廣東調研,我參加了那場座談,除了我之外,廣東省公安廳、省衛計委、防疫部門相關人員也在座談現場。

  為什麼請防疫部門的?因為不讚同廢除該制度的人認為,該制度有利于防止性病傳播,遏制不良風氣蔓延,維護社會管理秩序等。

  北青報:為什麼您如此關注這個制度?

  朱徵夫:在外界看來,“法外之刑”基本有三個,即收容遣送、勞動教養和收容教育。我之前一直關注勞動教養制度的廢除。

  2003年8月,我作為廣東省政協委員,寫了《關于在廣東省率先廢除勞動教養制度的提案》,到了2013年,全國人大常委會終于決定廢除勞動教養制度,那個任務完成了之後,就輪到收容教育制度了。

  在我看來,收容教育就是對賣淫嫖娼人員的勞動教養,不過,與勞動教養相比,收容教育的法律效力更高。勞動教養基本上是以公安機關為主制定相關規則,但是收容教育制度有全國人大作的決定,以及國務院1993年9月4日發布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。

  北青報:您為什麼要建議廢除?

  朱徵夫:收容教育制度違反了憲法的相關精神,它違反了依法治國、尊重和保障人權,還違反了法制統一的相關規定。

  立法法第8條第5款規定,對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。收容教育制度有法律效力,它主要依據的是《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》,但是全國人大的決定不是立法法中所講的法律。

  立法法第9條規定,本法第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人大及其常委會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。換句話説,限制人身自由的強制措施和處罰,只能制定法律,不能授權國務院制定行政法規。而收容教育制度主要就是靠國務院的相關辦法規定具體程式和做法的,它超越了立法法規定的國務院的立法許可權。

  北青報:收容教育制度有什麼缺陷?

  朱徵夫:收容教育制度打亂了刑法、行政處罰之間的秩序。刑法對輕微刑事犯罪的處罰,有兩年以下有期徒刑、六個月以下的拘役、不予關押的管制,還有定罪免刑的規定。收容教育針對的賣淫嫖娼行為是行政違法行為,並不是犯罪行為,卻可以限制人身自由六個月到兩年,其限制人身自由的期限比對犯罪行為的處罰還長。

  此外,《行政處罰法》規定了各種行政處罰方式,比如警告、罰款、拘留等,可是並沒有將收容教育處罰納入,但收容教育本身又是比較重的行政處罰,這就矛盾了。

  《治安管理處罰法》對賣淫嫖娼也有相關規定,本身法律就規定了處罰方式,為什麼還要加收容教育這種處罰方式?

  北青報:現實情況中關于收容教育制度運用得多嗎?

  朱徵夫:其實勞教制度廢除以後,大家的法制意識提高了,也知道程式公正、立法的依據都是非常重要的問題,老百姓對這一制度的質疑也比較多,執法機關也會覺得制度存在缺陷。所以,現在其實用得相對少,我注意到,有些市一年也就十幾宗相關案例,有些市現在根本就不用了,它因為存在程式上的問題,容易被某些權力濫用。

  這個制度目前仍然存在,不過目前各界就廢除這個制度已經形成了共識。廢除這一制度,最大的意義就是保護了人權、完善了法治,同時也提高了憲法權威。

  縱深

  針對哪些紅頭文件?

  近年來收到的審查建議中,有不少是針對道路交通管理的地方性法規和規章提出的,涉及對車輛採取限行、限號措施以及將處理違章作為機動車年檢前提條件等方面的規定。

  法工委2018年重點審查研究其中有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規定是否符合上位法,是否不當限制公民權利或者增加公民義務。

  法工委在此基礎上與一些地方人大常委會及公安部、生態環境部作了溝通。

  沈春耀表示:“下一步,法工委將針對審查研究中發現的問題, 與制定機關深入溝通並督促解決。”

  據悉,備案審查工作中遇到的問題有很多,不少是法規、司法解釋等規范性文件在制定和實施中有不同認識、需要準確把握法律和政策界限的問題。

  例如,有關方面通過出臺規范性文件,建立信用懲戒制度,推動社會信用體係建設;同時也引發了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權和其他合法權益的擔憂。

  “針對這些情況,我們加強了對有關規范性文件的審查研究,跟蹤了解有關立法動態,防止出現侵犯公民合法權利的情況,防止出現超越立法許可權和違背上位法規定的情形。”沈春耀説。

  如何監督地方落實?

  為了加大監督糾正力度,2018年2月,法制工作委員會向有關地方人大常委會發出督辦函,對有關地方性法規進行修改、廢止的落實情況開展“回頭看”工作,督促有關方面加快工作進度,及時完成。

  2017年9月份,法工委發出書面研究意見,要求有關地方人大常委會對人口與計劃生育條例中關于“超生即辭退”等控制措施和處理規定作出修改。

  有7個省的地方性法規存在上述問題,經督促,各地均已完成相關法規修改工作。

  2017年11月,法工委發出書面研究意見,要求有關地方人大常委會對有關著名商標制度的地方性法規予以清理,適時廢止。

  有8個省 (區、市)、3個設區的市制定了關于著名商標的地方性法規。經督促,各地均已完成相關法規廢止工作。

  2018年,針對個別地方採取變通規避的方式,以地方商標協會名義繼續開展地方著名商標評比認定的情況,法工委及時督促有關方面,要求予以糾正。

  沈春耀提到,2019年將加大對地方性法規主動審查工作力度,重點審查生態環境保護等領域法規。認真研究處理公民、組織對法規、司法解釋提出的審查建議。

  在各地有何新探索?

  依法加強對政府規章的備案審查,是地方人大開展備案審查工作的重要內容。

  2018年2月,法制工作委員會向北京、天津、上海、重慶等四個直轄市和深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經濟特區市人大常委會發函,要求發揮先行先試作用,督促梳理全部現行有效的政府規章,並探索形成切實可行的備案工作機制。

  沈春耀表示,目前四個直轄市和四個經濟特區市共梳理出現行有效的政府規章1235件,正抓緊開展規章的紙質和電子報備工作。

  報告中也提到了“兩高”的司法解釋。根據立法法等有關規定,最高人民法院、最高人民檢察院有權制定司法解釋,地方法院、地方檢察院無權制定司法解釋和司法解釋性質文件。

  實踐中地方“兩院”制定了許多規范性文件,其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內容,直接涉及公民的權利義務。

  報告顯示,擬從明年開始,逐步推動將地方政府規章和其他規范性文件以及地方“兩院”制定的有關規范性文件全部納入人大備案審查范圍,以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋,以審查全覆蓋實現監督全覆蓋。

  數據

  收到上千件審查建議

  2018年,法制工作委員會共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信來函 4578件,可以明確為審查建議的有1229件,其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的有112件,佔9.1%。

  “對收到的審查建議,我們逐一進行登記、研究。”沈春耀説,對不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議,通過備案審查銜接聯動機制轉送有關方面研究處理,並對審查建議的辦理情況進行跟蹤。

  審查建議辦理完畢後,及時向審查建議人反饋研究處理情況。2018 年共對22件審查建議書面反饋了研究情況和處理結果。

  “一年來,制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件,其中行政法規40件,省級地方性法規640件,設區的市地方性法規483件,自治條例和單行條例33件,經濟特區法規24件,司法解釋18件。”沈春耀説。

  據不完全統計,截至2018年11月底,制定機關共向全國人大常委會報送備案現行有效行政法規、地方性法規、司法解釋12397件,其中行政法規755件,省級地方性法規6083件,設區的市地方性法規3519 件,自治條例和單行條例995件,經濟特區法規335件,司法解釋710件。

  本版文/本報記者 孟亞旭 供圖/視覺中國

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【糾錯】 責任編輯: 李志強
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